Decía el escritor alemán Goethe que Europa suponía una invitación constante a interrogarse, a cambiar, a transformarse. La pandemia que estamos (sobre)viviendo pone de manifiesto, una vez más, esa máxima. Cuando parecía que la palabra crisis que en Europa ha tenido distintos apellidos: económica, de refugiados, de confianza en las instituciones y un largo etcétera empezaba a dejar de monopolizar los titulares, llegó el coronavirus para convertirse en protagonista indiscutible.
En este escenario, asistimos al encuentro de dos aspectos clave en la gestión de esta pandemia; por un lado, el
Fondo Europeo de Recuperación, que supondrá una inyección económica sin precedentes; y, por otro lado, el Estado de derecho, cuyas costuras se han visto sometidas a un excepcional test de estrés por las medidas adoptadas para hacer frente al brote vírico. Es inevitable que, al escuchar
rule of law, las miradas se dirijan hacia Polonia o Hungría, cuyos gobiernos han hecho ímprobos esfuerzos para estar en el podio comunitario de atentados contra el Estado de derecho. No obstante, en esta materia tan trascendental, a la par que sensible, es importante tener en cuenta que cualquier Estado miembro puede ser un potencial violador de aquél. Por esa razón, es esencial articular mecanismos eficientes que velen por su salvaguardia, como es el caso del que ahora nos ocupa.
Antes de adentrarnos en su análisis, es oportuno hacer referencia a la mayor presencia que la expresión
Estado de derecho ha adquirido últimamente en los titulares. Excedería al objeto de este análisis abordar su significado de forma exhaustiva. Nos limitaremos a apuntar que forma parte de los valores en los que se fundamenta la Unión Europea. Lejos de constituir una pieza decorativa de la arquitectura comunitaria o un elemento propio de una retórica vacía, encuentra su acomodo jurídico en el artículo 2 del
Tratado de la Unión Europea (TUE); precepto, eso sí, a veces tristemente ignorado. En este artículo conviven, junto con el Estado de derecho, el respeto de la dignidad humana, la libertad, la democracia, la igualdad y los derechos humanos. Casi nada, pensarán; tan sólo los pilares fundamentales que sustentan el edificio europeo y cuyo resquebrajamiento produciría el hundimiento del mismo.
Sin embargo, la idea de vincular el respeto de esa clave de bóveda con la recepción de fondos europeos no se origina por la mayor
popularidad del Estado de derecho debido a ciertos hechos recientes. Ni siquiera surgió esta primavera, cuando se gestó un ambicioso plan de recuperación para ayudar a los países a salir del gran agujero provocado por la crisis del coronavirus, sino que la propuesta de la Comisión se remonta a mayo de 2018 (puede verse
aquí su recorrido). Sí es cierto que la pandemia y, de forma más concreta, el fondo de recuperación han servido de acicate para alcanzar
un acuerdo sobre el régimen de condicionalidad del Presupuesto de la Unión entre el Parlamento Europeo y el Consejo de la Unión Europea, el pasado 5 de noviembre.
El acuerdo ha sido calificado de
histórico por las diferentes facciones del Parlamento Europeo, institución que ha ejercido un papel determinante a favor de introducir tal condicionalidad. Los ponentes (
rapporteurs en la jerga comunitaria) por parte de la Eurocámara, la española Eider Gardiazábal y el finlandés Petri Sarvamaa, no ocultaban su satisfacción al afirmar: "¿Quién se habría imaginado tener un mecanismo así hace dos años?". En efecto, por primera vez en la Historia de la Unión disculpen por la reiteración de esta frase tan manida a lo largo de 2020, pero parece que acontecimientos como la insólita salida de un Estado miembro o el logro de unos fondos europeos nunca antes vistos lo justifica se consigue el anhelado vínculo entre Presupuesto y respeto de los valores. Veamos en qué consiste este nuevo mecanismo.
En primer lugar, para que el procedimiento se active deben concurrir dos premisas; por un lado, debe existir un incumplimiento del Estado de derecho y, por otro, que el mismo afecte o ponga en riesgo la gestión del Presupuesto o de los intereses financieros de la Unión. Por tanto, no basta con la mera inobservancia del
rule of law, sino que debe existir una relación de causalidad entre los elementos señalados
. En este sentido,
es un gran avance la introducción de una lista no exhaustiva sobre qué se consideran incumplimientos del Estado de derecho; como, por ejemplo, poner en peligro la independencia del Poder Judicial o la falta de ejecución de las sentencias. Es interesante señalar que el Parlamento propuso que se nombrara a un grupo de expertos para ayudar en la identificación de infracciones que se produjeran en un Estado miembro. Sin embargo, esta idea no pareció gustar ni a la Comisión ni al Consejo, por lo que se decidió introducir la opción de consultar a la Comisión de Venecia (órgano consultivo del Consejo de Europa) o a la Agencia de Derechos Fundamentales de la Unión.
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En cuanto al procedimiento, el primer paso correspondería a la Comisión Europea, donde se iniciaría la propuesta para la suspensión del desembolso. Posteriormente, la pelota estaría en el tejado del Consejo donde se reúnen los ministros de los estados, que deberá decidir por mayoría cualificada.
Esto supone un significativo progreso frente a la unanimidad, ya que
ningún país tendrá poder de veto en este procedimiento. Precisamente éste ha sido uno de los obstáculos con los que se ha encontrado otro mecanismo concebido para proteger los valores de la Unión, el conocido popularmente como la
opción nuclear por su pretendido efecto disuasorio, previsto en el artículo 7 del TUE. En virtud del mismo, en caso de que se constate la existencia de una violación grave por parte de un Estado miembro, se prevé una sanción que no es baladí: la suspensión de los derechos de voto en el Consejo. A pesar de haberse iniciado este procedimiento frente a Polonia, nunca ha culminado en dicha condena, entre otras cuestiones porque es muy difícil alcanzar la unanimidad requerida pensemos que, en cuanto haya otro Estado que quiera proteger a aquél, ya no podría imponerse la sanción.
En tercer lugar, es relevante destacar un aspecto no menor negociado de forma inteligente por parte del Parlamento: la protección de los destinatarios de los fondos. El acuerdo prevé la posibilidad de que éstos puede tratarse desde ONGs a agricultores o universidades puedan seguir obteniendo el importe acordado incluso si su Estado se encuentra bajo supervisión a través de este mecanismo. Se trata de evitar que sean castigados por las malas acciones de sus gobiernos y que éstos los utilicen como chivo expiatorio para intentar paralizar el procedimiento.
Por último, es preciso tener presente que el acuerdo pactado debe ser ratificado tanto por el Parlamento Europeo como por el Consejo, como co-legisladores de la Unión. En la primera institución, cuenta con el apoyo de los grandes grupos parlamentarios, razón por la cual no se esperan sorpresas para obtener la luz verde. En la segunda,
se requiere una mayoría cualificada, por lo que, a pesar del rechazo anunciado por parte de Varsovia y Budapest, también podrá salir adelante.
Se trata, en definitiva, de una buena noticia como garantía de una adecuada gestión financiera de los fondos y como red de protección del Estado de derecho. Además, el acuerdo se hace eco del deseo de buena parte de los ciudadanos, ya que en una reciente
encuesta realizada por el Parlamento, tres de cada cuatro personas consideraba que no deberían otorgarse fondos europeos si no se respetan ciertos mínimos democráticos. Asimismo, este acuerdo pone de manifiesto que los valores no son un mero decorado en las páginas de los tratados ni elementos utópicos e intangibles sino, más bien al contrario, el faro que guía la gestión de algo tan unido a la realidad de la calle como los fondos europeos.
Así, los valores regresan al lugar de donde nunca debieron irse: a convertirse en el espejo en el que la Unión Europea debiera mirarse cada día, en cada política, en cada partida presupuestaria, en cada directiva, en cada reglamento, en cada acuerdo internacional que suscriba.
Volviendo a la cita de Goethe no olvidemos que Alemania ostenta este semestre la Presidencia del Consejo, Europa, efectivamente, nos invita a transformarnos al compás de las diferentes crisis. Y esta pandemia no va a ser una excepción. Es un cataclismo que puede convertirse en catalizador de numerosas reformas. Este nuevo mecanismo que condiciona la recepción de fondos europeos al respeto del Estado de derecho es buena muestra de ello. Bienvenido sea.
