Los mercados digitales reviven el ímpetu regulador de Washington

Aunque es importante el escrutinio de la Cámara Legislativa estadounidense sobre un sector muy mediático, la publicación del informe tiene un segundo significado. En la práctica, un mensaje tan claro contra la concentración empresarial, los fallos de mercado y su necesaria regulación desde instancias estatales suponen un giro histórico de 180 grados. Para comprenderlo, antes de examinar el texto merece la pena estudiar la evolución de las políticas activas de competencia y su transformación previa a la emergencia de los gigantes digitales.

La decadencia de las políticas activas de competencia y sus consecuencias en las democracias liberales

Adam Smith advirtió contra la conspiración contra el público de los comerciantes y Alexis de Tocqueville, sobre la incipiente y conectada aristocracia comercial. Pero lo cierto es que los liberales contemporáneos llevan décadas con los ojos tapados. La doctrina neoliberal de Ronald Reagan o Margareth Thatcher, incluso en su versión dulcificada por líderes como Tony Blair, ignora estas advertencias. De acuerdo con esta visión, son los estados y sus monopolios públicos, los enemigos del comercio, los que deben ser contenidos para salvaguardar el dinamismo del mercado y la innovación. La apuesta por el laissez faire sostiene que, dejado a su suerte, el mercado minará a la larga los monopolios temporales surgidos de disrupciones tecnológicas o cambios momentáneos en el gusto del consumidor.

La evidencia de estas últimas décadas no se corresponde con esta hipótesis neoliberal. En los grandes sectores de la economía, los mercados de libre competencia descritos a estudiantes de primer año de Economía están en peligro de extinción. Sirvan como ejemplo los trabajos de Grullon, De Loecker y otros que muestran el aumento de la concentración en el 75% de empresas norteamericanas, y la consiguiente captura de beneficios de las corporaciones líderes en cada sector. La OECD confirmó el año pasado la habilidad de un grupo cada vez más reducido de empresas para captar la mayoría de las ventas en varias industrias a ambos lados del Atlántico.

Para Eggertson y otros, y para Gutiérrez y Philippon, respectivamente, esta concentración explica en parte el aumento global de la desigualdad y la relativa falta de dinamismo en varias industrias. Incluso ante la ausencia de monopolio, la reducción de la competencia tiene consecuencias para la economía política global. De acuerdo con las tesis de Milberg y Winkler, las cadenas de valor transnacionales tienen hoy una división injusta en dos niveles: el superior, liderado por un puñado de empresas propietarias de bienes intangibles (marcas, software), y el inferior, con multitud de productores de bienes tangibles en una angustiosa competición para ser contratados.

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Por supuesto, es complicado definir el nivel necesario de competencia para el buen funcionamiento de la economía, nacional o global. El mismo concepto de competencia, como estudió McNulty en los años 60, es ambiguo. Existe un espectro amplio entre un mercado perfecto, con constantes entradas y salidas, y otro absolutamente dominado por una o pocas empresas. Para el Schumpeter joven, la competencia era el peso en la balanza que empujaba a las empresas a renovarse o morir, desplazando a las que no pudiesen adaptarse. Sin embargo, el Schumpeter maduro, y observador de las economías de postguerra, entendió que la innovación requería un tamaño y concentración industrial suficientes para la inversión en Investigación y Desarrollo. Como describió Ruggie respecto al liberalismo de Bretton Woods, el aumento global del bienestar en la segunda mitad del siglo XX requirió de cierta relajación de la competencia; sólo así se pudo encajar la política industrial y el proteccionismo con la competición monopolística entre campeones nacionales como Renault o Fiat.

Al no haber consenso en la teoría, es más ilustrativo acudir a la práctica histórica, descrita por expertos como Viscusi. Las primeras medidas contra la acumulación de poder de mercado se llevaron a cabo de forma pragmática. Un ejemplo es la Ley Sherman estadounidense de 1890. Theodore Roosevelt, que la utilizó para separar los cárteles del ferrocarril, no tenía nada de radical o socialista. Su iniciativa surgía como reacción a un caso claro de abuso de unos pocos magnates financieros sobre un sector clave para la economía estadounidense. Con el tiempo, la conocida como Escuela de Harvard y el New Deal consensuaron estas actuaciones en torno a una mirada estructural sobre la competencia. No era sólo una cuestión de precios abusivos o industrias concretas. Las autoridades estatales de competencia debían velar por que la concentración empresarial no aplastase al pequeño comercio, los consumidores y los competidores; en la línea del liberalismo clásico de Adam Smith.

La Escuela de Chicago le dio la vuelta al planteamiento partiendo del concepto de fallo de Estado: para juristas como Bork y otros, lo importante era evitar alterar el resultado natural de las leyes de la oferta y la demanda. En las décadas posteriores a los 70 y hasta hoy, el foco para las autoridades de competencia ha sido el beneficio del consumidor, especialmente en cuestiones de precio. El nivel de concentración importa poco, siempre y cuando los valores de mercado se consideren justos. El método también ha cambiado. Las autoridades hoy no miran al mercado en su conjunto y se centran exclusivamente en revelar abusos concretos mediante la econometría: precios inflados, trato diferenciado... Para los críticos con este enfoque, como Glick, las autoridades de competencia estadounidenses, influidas por esta escuela, han fallado en sus funciones. Paradójicamente, la glorificación neoliberal del mercado ha resultado en menor crecimiento económico que el periodo del 'New Deal' y las políticas activas de competencia.



Por todo ello, el detallado y cualitativo informe publicado recientemente por la Cámara de Representantes tiene tanta importancia. ¿Cuáles son sus líneas maestras?

"Menos innovación, menos opciones para los consumidores y una democracia debilitada"

Es un accidente histórico que la escuela neoliberal, despreocupada frente al monopolio privado y agresiva contra el sector público, fuese contemporánea a la emergencia de Silicon Valley. Cultivado por antiguos hippies imbuidos por la anarquista ideología de California, lo cierto es que Internet surge de la política industrial activa de los gobiernos federales y estatales de Estados Unidos. Aun hoy podemos detectar las huellas de este Estado emprendedor digital en la exitosa política industrial digital china, que ha llevado a TikTok a captar millones de usuarios y genera tanta preocupación en Washington. Pero, en lo que respecta a regular la competencia y vigilar cuotas de mercado, la mano visible ha estado notablemente ausente. Es precisamente esto lo que denuncia el informe sobre la Investigación de Competencia en Mercados Digitales.

El resumen de lésta deja claro su enfoque. El texto reconoce en su introducción que las empresas investigadas (Facebook, Google, Amazon y Apple) empezaron desde abajo y que han contribuido a la innovación en los ámbitos de la comunicación, las búsquedas, el comercio electrónico y la telefonía. Sin embargo, con sus diferencias, las cuatro empresas se han convertido en intermediarios clave que pueden elegir ganadores y perdedores en muchos sectores económicos. Extrayendo rentas en forma de datos y suscripciones, han utilizado esta posición de intermediarios para proteger su posición. En concreto, han aprovechado su liderazgo para adquirir, copiar o detener posibles competidores antes de que supongan una amenaza. Ya establecidos como dominantes, han logrado promover sus propios productos en los mercados que controlan; imponer precios abusivos a consumidores e intermediarios, y excluir a aquellos actores que han considerado amenazas.

Sin embargo, el informe detalla también el necesario cambio de enfoque de las autoridades de competencia. Por ejemplo, de las 100 adquisiciones realizadas por Facebook, sólo la de Instagram atrajo la atención de aquéllas. Resulta sorprendente esta inacción, ya que las páginas están repletas de afirmaciones tan incriminatorias como la de Mark Zuckerberg confirmando que "podemos comprar cualquier start-up competitiva".

En segundo lugar, muchas de las acciones de las tecnológicas seguramente pasaron inadvertidas por su sutileza. Por ejemplo, Alphabet se encargó primero de construir la imagen de marca de Google como el buscador más relevante, para después manipular el servicio y dirigir la atención de los consumidores hacia los otros servicios del conglomerado.

Además, otro problema comprensible para las autoridades de competencia es la transición acelerada a nuevas formas de consumo. Amazon se defiende de las acusaciones argumentando que existen multitud de lugares para comprar todos los productos que ofrece el sitio. Sin embargo, como se afirma en el informe, la empresa controla hoy la mitad de todas las ventas en línea del país. Es decir, aunque la competición es múltiple fuera de las redes, en el mundo virtual una de cada dos transacciones pasa por Amazon. Esto, en un contexto de pandemia y crisis de las tiendas físicas, adquiere una importancia sin precedentes.

Finalmente, está documentado que Apple gestiona su tienda de aplicaciones de manera desleal. Los desarrolladores a menudo se encuentran con barreras arbitrarias e incluso con apropiación de ideas, mientras que la empresa aumenta cada vez más su portfolio de software para complementar su oferta de hardware.

En las más de 400 páginas del informe hay más ejemplos detallados de estos abusos. En el texto se describen también sus consecuencias en varios mercados. En concreto, testimonios del mundo del periodismo revelan la influencia desmedida de Google y Facebook sobre las noticias que consumimos. Igualmente, el informe está de acuerdo con el joven Schumpeter al corroborar que la innovación ha descendido en Estados Unidos como resultado de la concentración: simplemente, inversores y emprendedores tienen miedo de entrar en uno o varios de los muchos mercados que ya están ocupados por estos conglomerados.

Respecto a los consumidores en general, aunque demandan masivamente una mayor privacidad, los gigantes digitales caminan en la dirección contraria, extrayendo cada vez más datos. Sin competencia posible, los usuarios sólo pueden elegir entre regalar sus datos o renunciar a unas tecnologías cada vez más importantes para su desarrollo vital. Finalmente, el Subcomité muestra su alarma ante el nivel de arbitrariedad y falta de respeto por las libertades individuales y colectivas básicas por parte de estas empresas.

¿Qué recomienda el informe para subsanar estos problemas? A nivel global, la separación estructural y la prohibición, para ciertas plataformas, de participar en líneas de negocio adyacentes. Además, vetar futuras fusiones y adquisiciones entre los actores digitales dominantes. A nivel particular, impedir a las compañías promover sus propios productos mediante acuerdos de no discriminación; requerir portabilidad e inter-operabilidad entre plataformas; introducir métodos de compensación para redistribuir ingresos publicitarios a la prensa; y la introducción de protecciones legales y contractuales para aquéllos que colaboran o trabajan para estas empresas y sufren abusos de poder. Como medida adicional, se plantea reforzar los artículos relevantes de la legislación y de la agencia federal encargada de la competencia.

Como hemos visto, tanto el análisis como la propuesta del informe difieren del fallido enfoque neoliberal seguido por los legisladores en las últimas décadas. Una vez probados los efectos nocivos de la dominación digital de unos pocos actores, los autores del informe se han esforzado en formular una agenda de intervención. Por supuesto, las compañías afectadas no han tardado en responder y es de esperar que activen sus maquinarias comunicativo-políticas para rebajar al máximo la influencia del Subcomité. Pero si es sincera la recepción positiva del informe por parte de muchos republicanos, los gigantes digitales podrían enfrentarse a un cambio de paradigma en la política de competencia norteamericana.

Por supuesto, la fuerza de este empuje contra el abuso de mercado dependerá también del resultado de las próximas elecciones. Donald Trump no parece partidario de esta perspectiva, pero ¿haría caso un presidente Joe Biden a los representantes demócratas? Los millones de consumidores de estos servicios digitales fuera de Estados Unidos, sin voz ni voto en el proceso, tendrán que conformarse con leer y esperar.