El referéndum no es sinónimo de democracia; las elecciones, tampoco. Ambos son instrumentos de participación de los ciudadanos en las decisiones políticas que sólo serán democráticos si se cumplen una serie de condiciones y tienen una regulación adecuada. Pues bien, la Comisión de Venecia aprobó el pasado 8 de octubre una nueva guía sobre las condiciones que debe reunir un referéndum en los estados democráticos.
La primera guía es de 2007 y las razones que han llevado a su revisión han sido los problemas de procedimiento y sustanciales detectados en algunos de los referendos llevados a cabo en los estados miembros del Consejo de Europa en los últimos años. Respecto al procedimiento, se llama la atención sobre la necesidad del respeto al Estado de derecho y, especialmente, a las reglas de reforma constitucional. Respecto a los problemas sustanciales, la Comisión subraya que la mayoría de los referéndums ha tenido como objetivo la concentración del poder y la reducción de los controles parlamentarios. Con el objetivo de paliar estas disfunciones, se la revisado la guía para su realización. Me detengo a continuación en algunas de las recomendaciones más importantes y sus posibles críticas.
Como no podía ser de otra manera, la Comisión de Venecia defiende el referéndum como un instrumento complementario en las democracias representativas (Introducción.9). Este carácter complementario se ve reflejado básicamente en dos de sus recomendaciones: la compatibilidad entre una iniciativa popular y una contrapropuesta parlamentaria, y la posibilidad de reformar parlamentariamente lo acordado en referéndum.
Tal y como se preveía en la guía original, la Comisión mantiene la llamada "contrapropuesta parlamentaria" para el caso de las iniciativas populares. El Parlamento debe poder plantear una alternativa a la iniciativa popular y que ambas sean sometidas simultáneamente a referéndum (III.5.b.i; III.6), pudiendo darse el voto positivo a las dos propuestas (III.5.b.ii). Tal y como demuestra la experiencia comparada (Massachussets, California o Suiza), esta figura facilita una aproximación entre la posición parlamentaria y la de la iniciativa popular. Se trata de aproximar, no de enfrentar.
También resulta coherente con la consideración del referéndum como complemento en las democracias representativas que no pueda establecerse diferente estatus entre lo aprobado en el Parlamento y lo aprobado en referendo; y, mucho menos, incluir la exigencia de referéndum para lo aprobado por referéndum. En coherencia con ello, la Comisión de Venecia exige que, tras un periodo de tiempo, un texto aprobado por esta vía pueda ser revisado bien por el Parlamento o por otro referéndum (III.4.c). Sólo establece una excepción: considera aconsejable que, para las reformas constitucionales relativas a las reglas del referéndum, se prevea otro, obligatorio o por iniciativa popular (III.4.d).
Por otra parte, en la nueva guía básicamente se mantienen las recomendaciones en torno a la neutralidad de las autoridades y a la igualdad de oportunidades de los participantes durante la campaña, así como sobre las garantías para una deliberación adecuada; reforzando, eso sí, el papel a desempeñar por parte de una comisión independiente en esta materia (II.4.1). Con ello, se trata de conjurar los posibles abusos por parte de los gobiernos en el uso del referéndum.
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En orden a garantizar la igualdad de oportunidades en la campaña de un referéndum, se habla de asegurar en los medios de comunicación públicos igual acceso a los que apoyan y se oponen al mismo; pero para alcanzar ese equilibrio se toma en consideración "el número de partidos políticos que apoyan cada opción o sus resultados electorales" (I.2.2.c). En materia de financiación pública, se habla de "igual financiación de partidos políticos", pudiendo o no tomarse en consideración los resultados electorales (I2.2.d.i). En definitiva, el criterio utlizado por la Comisión de Venecia para alcanzar esa igualdad de oportunidades de los participantes en la campaña gira en torno, fundamentalmente, a los partidos políticos. Y aquí se observa una deficiencia.
Que los partidos políticos, como vertebradores de la pluralidad política, participan también en los procedimientos de la democracia directa es algo indudable, aunque de diferente forma que en unas elecciones. Una campaña de referéndum ha de tener también la participación de los ciudadanos individualmente considerados y de sus grupos 'ad hoc', porque de lo que se trata aquí no es de elegir la composición de las instituciones, sino de obtener la opinión de la ciudadanía en relación con un determinado asunto de interés público. Aunque la Comisión de Venecia también señala la necesidad de una financiación igual para las organizaciones (I.2.2.d.ii), ni se insiste en la necesidad de participación de ciudadanos y colectivos sociales en la campaña de referéndum, ni creo justificado que la financiación de una u otra opciones pudiera depender del número de partidos políticos que la apoyan o de su representación parlamentaria. El acceso a los medios de comunicación públicos y a la financiación debe ser igual para las alternativas que se planteen, en la línea de lo que se prevé en la regulación sobre esta materia del Reino Unido ('Political Parties Elections and Referendum Act', artículos 108-110).
Por lo demás, resulta fundamental para una adecuada deliberación democrática que la pregunta del referéndum sea clara, para lo que la Comisión de Venecia recomienda que pueda ser contestada con un sí, no o en blanco, y que una autoridad independiente garantice esa claridad (II.4.1). También resulta fundamental que se haga llegar a los electores un informe explicatorio de los dos puntos de vista (I.3.1) y que haya un periodo mínimo de cuatro semanas entre la convocatoria y la votación (III.9).
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Para la validez de un referéndum, la Comisión de Venecia sigue sin recomendar que existan quorums de participación ni quorums o mayorías específicas de aprobación, pero introduce dos novedades (III.7): por una parte, admite la exigencia de dobles mayorías para reformas constitucionales en los estados federales como forma de protección de minorías concentradas geográficamente; por otra parte, reconoce la posibilidad de exigencia de mayorías cualificadas para cuestiones de especial importancia constitucional. Aunque no lo especifica, podría referirse a cuestiones como la secesión, si bien se aclara en la introducción (13) que este tipo de referéndums solo podrán hacerse en los "infrecuentes casos" en los que lo permita su Constitución. Porque lo que sí queda claro es que todo referéndum se debe hacer conforme al Estado de derecho y no ser inconstitucional (II.1; III.1). Nuevo aviso a navegantes; por si acaso.
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