"Migration has been a constant feature of human history with a profound impact on European society, its economy and its culture. With a well-managed system, migration can contribute to growth, innovation and social dynamism. Key societal challenges faced by the world today demography, climate change, security, the global race for talent, and inequality all have an impact on migration. Policy imperatives such as free movement in the Schengen area, safeguarding fundamental rights, ensuring security, and filling skills gaps, all call for an effective migration policy. The task facing the EU and its Member States, while continuing to address urgent needs, is to build a system that manages and normalises migration for the long term and which is fully grounded in European values and international law."
New Pact on Migration and Asylum
El nuevo
Pacto sobre Migración y Asilo (PMA) empieza con un párrafo que muchas podríamos suscribir, pero continúa con una serie de propuestas que hacen difícil entender el ejercicio de esta nueva hoja de ruta. De hecho, a lo largo del texto están muy bien identificados los problemas que han marcado los últimos años de desarrollo de la agenda migratoria en el ámbito de la Unión Europea, como la falta de solidaridad entre estados miembros, la ineficacia de las políticas de retorno, las diferencias entre sistemas de asilos, etc. Pero las respuestas que se proponen demuestran, una vez más, la miopía y poca ambición de la Comisión para intentar desarrollar no ya una política, sino un mínimo marco compartido de gestión migratoria entre los países de la UE.
Del nuevo pacto se puede criticar casi todo, empezando por el nombre. Éste no es un Pacto sobre Migración y Asilo, sino
sobre control de fronteras. Ciertamente, a diferencia de la
Agenda de Migraciones de 2015, dedica dos puntos (de nueve) y cuatro páginas (de 28) a la atracción de talento en la Unión Europea (casi como única referencia a las vías de acceso regulares al territorio europeo y sus mercados laborales) y al apoyo a la integración para la construcción de sociedades más inclusivas. Pero el resto del texto se centra en hablar de control de fronteras. El vicepresidente de la Comisión, Margaritis Schinas, ha definido el PMA como una casa con tres pisos: un primero centrado en la dimensión exterior, en las relaciones con los países terceros; un segundo, en el control de las fronteras externas, y un último en las normas internas de solidaridad. Redibujando la vivienda, el PMA parece más una iniciativa dedicada a controlar la puerta de entrada, con algunas habitaciones sin ventilación dedicadas a las vías regulares y a las cuestiones de integración e inclusión. En materia migratoria, la Comisión y buena parte de los países miembros siguen sin levantar la mirada de las fronteras. No existe una panorámica integral de las políticas de inmigración y asilo, y
el control fronterizo sigue siendo la principal obsesión.
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También la primera parte es equívoca. La referencia a nuevo Pacto conlleva, inmediatamente, a pensar en el anterior (y primer) Pacto sobre Migración y Asilo, aprobado en
2008. En esa ocasión, y con el impulso clave del primer ministro francés, por entonces Nicolas Sarkozy, el Pacto era precisamente eso: un instrumento político de los jefes de Gobierno de los países miembros para enviar un mensaje claro a la Comisión, que estaba preparando lo que sería el siguiente plan de trabajo en materia de inmigración y asilo. Los gobiernos de los estados miembros quisieron adelantarse a las propuestas de la Comisión, para enviar algunos mensajes clave sobre lo que permitirían y lo que no en la propuesta comunitaria. Una tensión entre la mirada intergubernamental y la supranacional bastante habitual en el desarrollo de las acciones comunes que, sobre inmigración y asilo, se empezaron a tejer en 1999.
Este nuevo Plan no nace, como el anterior, de los estados miembros, sino de la propia Comisión.
Sin embargo, en ambición y contenidos, su propuesta es básicamente el reflejo de las voces sumadas de los estados miembros. Pero como son voces contradictorias, la propia Comisión ya ha reconocido que no gustará a todos. Una cosa es evidente: gustará a aquellos estados que consideran que las normas comunitarias en materia de inmigración son una imposición que limita la discrecionalidad nacional en su gestión.
Con trazo grueso, algunas consideraciones sobre este nuevo PMA, que se ha definido como una propuesta bandera de la Comisión y un instrumento para la acción. Primero, las
novedades:
- Por un lado, se establece un sistema de evaluación previo de entrada (pre-entry screening) aplicable a todas las personas de terceros países que accedan irregularmente al territorio europeo. Se quiere así determinar, de manera ágil, qué personas pueden ser sujetos de procesos de protección internacional y cuáles no. Para las primeras, se siguen las pautas establecidas para las solicitudes de asilo. Para las segundas, se abre un proceso fronterizo de retorno inmediato. Esta nueva situación plantea distintas cuestiones: por un lado, ¿cómo se garantiza que se estudien los procesos de manera individual si parte de la selección rápida está basada en cuestiones circunstanciales como el país del que se procede? Si se permite el estudio individual, ¿cómo se garantiza la rapidez en la selección? Existe aquí una contradicción que ya se ha identificado como problemática en el pacto entre EU y Turquía. Si el retorno inmediato no es posible, ¿qué sucede con estas personas? La existencia de centros de retención en las fronteras europeas se convierte, así en una posibilidad real, con parecidos preocupantes a los existentes en Estados Unidos, por ejemplo.
- Por otro lado, se habla de un nuevo mecanismo de solidaridad, que debe permitir a los estados miembros apoyar a aquellos que estén en una situación de mayor presión migratoria, permitiéndose la reubicación de las personas no retornadas a su país o bien patrocinando el retorno (básicamente, haciéndose cargo de los costes de esta persona hasta que pueda ser retornada). No queda claro cómo se garantizará que este mecanismo de solidaridad sea efectivo, ni si se prevén sanciones para quienes lo incumplan. Visto el fracaso del programa de reubicación que se estableció en 2015, nada hace pensar que el nuevo dé mejores resultados. Pero, además, en la propuesta de Reglamento sobre gestión del asilo y la migración presentada el mismo día por la Comisión, se señala que cuando el retorno de la persona en situación irregular no se haya podido materializar en ocho meses, ésta será transferida al Estado miembro patrocinador. ¿Qué incentivos reales habrá para que países como Polonia y Hungría, que se han negado a cumplir con sus compromisos de reubicación de personas refugiadas, actúen de forma distinta con migrantes en situación irregular? Parece un sinsentido que, por lo demás, no solucionará las necesidades de los países-frontera que puedan recibir un mayor número de llegadas.
- El texto recoge la necesidad de abandonar el Reglamento de Dublín (que permite identificar al Estado responsable de estudiar una solicitud de asilo), y propone un nuevo sistema de criterios jerárquicamente vinculantes. Una comparación rápida entre la nueva propuesta y el reglamento vigente confirma que sólo se ha añadido el criterio de diplomas u otras cualificaciones. El fracaso de Dublín se explica, entre otras cosas, por el incumplimiento sistemático de esta jerarquía de criterios ya existente. No aparece ninguna indicación que permita intuir que, bajo un nuevo nombre, la situación vaya a ser diferente.
- Se propone también un Plan de preparación para crisis migratorias, que debe servir para mejorar la capacidad de anticipación y respuesta ante situaciones excepcionales. Si 2014-2015 enseñó alguna cosa es que la información sobre la crisis humanitaria de Siria estaba disponible, y que no se quiso responder de otra manera. La dejación en el Mediterráneo, o en Grecia, de las personas en necesidad de protección internacional en los últimos años no ha sido por falta de medios, sino de voluntad política.
- Sobre las vías de entrada regular, la Comisión presenta como novedad los 'partenariados de talento', aún pendientes de definir.
Segundo, los
errores reiterados:
- En la rueda de prensa de presentación del PMA, Ylva Johanson ha lamentado que los medios sólo presten atención a las migraciones cuando éstas están vinculadas a situaciones de crisis, cuando la gran mayoría de las personas migrantes que llegan a los países UE lo hacen de forma regular. El PMA adolece del mismo mal: sólo presta atención a las entradas de carácter irregular y desatiende el paquete más importante de cualquier política migratoria: las entradas regulares y seguras. La única propuesta nueva, los partenariados de talento que se apuntaban, quedan sin desarrollar. Las menciones al reasentamiento o al patrocinio comunitario son sólo para apuntar el apoyo de la Comisión a que los estados miembros que quieran sigan en esta línea. La implementación o la revisión de las directivas de larga duración, de tarjeta azul, para estudio e investigación, o el permiso único, se mencionan de pasada.
- El PMA basa buena parte de su acción en reforzar la idea de los retornos como manera de luchar contra la inmigración irregular en Europa, a pesar de reconocerse en el mismo que sólo se lleva a cabo un tercio. La fijación en una fórmula fallida, que además requiere de la contribución imprescindible de un país tercero (que deberá permitir el retorno), es otro de los males que aquejan a muchas políticas migratorias. Para mejorar en la de retornos, se vuelve a incidir en la necesidad de mejorar las colaboraciones con los países de origen y tránsito, una externalización que se ha demostrado poco resolutiva y que, además, deja en manos de países terceros la efectividad de las acciones europeas. De nuevo, se incide en el desarrollo como factor desincentivador de las migraciones, y se refuerza la externalización como vía de actuación, evidenciando que, para algunos, la mejor gestión de las migraciones en la Unión Europea es dejarla en manos de otros países. La colaboración en materia migratoria con éstos sigue construyéndose como un equilibrio complejo entre incentivos positivos (como las ayudas económicas, tratos preferentes, etc.) y negativos, a los que ahora se añade el Mecanismo de Suspensión de Visados para aquellos países exentos de visados desde donde procedan demasiadas solicitudes de asilo infundadas.
Hay otras contribuciones de este PMA que también merecen atención, y seguro que habrá muchos espacios que las analizarán estos días. Pero es una lástima que, 20 años después de Tampere, cuando se inició el proceso para construir una política de inmigración y de asilo común, estemos peor que cuando empezamos. Las propuestas de la Comisión han dejado de ser innovadoras, y se ciñen a la voluntad de no molestar (demasiado) a los estados miembros, aun cuando éstos vulneran el propio Derecho comunitario.
Todos los errores identificados se intentan resolver renombrando conceptos que no han funcionado, sin buscar alternativas que, de verdad, sean eficientes y eficaces. Se hace pivotar casi todo en un sistema fallido como el retorno, cuyo fracaso nunca ha dependido de la acción (ni la voluntad) de los estados miembros. La mirada más integral de las primeras agendas ha quedado reducida al mero control de fronteras, fortaleciendo la mirada
securitizada de la movilidad humana. No se cambian los marcos mentales y de acción (eso sí, se re-empaquetan), pero se refuerzan las posiciones durísimas de países como los del grupo de Visegrado.
Así, no parece que este nuevo PMA vaya a significar un cambio de dirección, o si acaso, a peor, porque sí
puede crear nuevos espacios de vulneración de derechos. Que la Comisión haya dejado de tener voz propia en materia de migraciones y asilo (como ya se empezó a intuir en 2015) no augura resultados favorables en materia migratoria, y tampoco para el propio proyecto integrador de la Unión Europea.
