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Líneas a seguir en la reforma de la financiación autonómica

Jesús Estruch

6 mins - 3 de Diciembre de 2020, 21:25

Tras más de 40 años de Constitución y de Estado de las Autonomías, a lo largo de 2020 se cumple también el 40º aniversario del primer modelo de financiación autonómica, cuya Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (Lofca) ha experimentado sucesivas reformas quinquenales.
 
Este primer modelo, en el incipiente Estado de las Autonomías español, se basó en las disposiciones relativas a la Hacienda y las finanzas públicas contenidas en los Estatutos de Gernika (Ley Orgánica 3/1979, de 18 de diciembre) y en la de Sau (Ley Orgánica 4/1979, de 18 de diciembre), en los que la principal variable de reparto fue el coste efectivo, esto es, el coste de los servicios descentralizados y cuya competencia había asumido la comunidad autónoma.

Tras la constitución de las CC.AA., durante los cinco años de vigencia de este modelo de coste efectivo, y en el seno del Consejo de Política Financiera y Fiscal (CPFF), como órgano bilateral entre la Hacienda Estatal y las autonómicas, se aplicaron diversas reformas gracias a las cuales se evolucionó hacia un sistema en el que se incluyeron otras variables para el cálculo de las necesidades de gasto, como la insularidad o el porcentaje de población mayor de 65 años.

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Los ingresos tributarios de las haciendas autonómicas también han ido evolucionando en estas cuatro décadas. Ha predominado la autonomía fiscal o capacidad que tienen las regiones de generar sus propios recursos tributarios: se pasó de un modelo donde no era posible la distinción entre recursos propios y cedidos hacia otro en el que esa distinción es evidente, pues los porcentajes de cesión y la capacidad normativa autonómica se exponen en la propia ley.

Con el actual sistema de financiación autonómica, que data de 2009, se han podido observar a escala regional los estragos y efectos de la crisis económica. A causa del Pacto de Estabilidad y Crecimiento y los protocolos de Déficit Excesivo europeos, se vio disminuida una de las mayores partidas de la financiación autonómica desde finales de los años 80, los fondos europeos, que permitieron a las autonomías crecer y converger a la renta per cápita media de la UE.
Durante los años de crisis financiera, aparecieron diversos informes y propuestas de reforma, destacando los de la Comisión de Expertos designada por las Cortes Valencianas, en 2013 y 2018, y el de la Comisión de Expertos del Ministerio de Hacienda, de 2017.



Estos informes, junto con el estudio de las balanzas fiscales del Ministerio de Hacienda, llegaban a la misma conclusión: la financiación autonómica ha tenido siempre problemas y ahora es el momento de solucionarlos para poder avanzar hacia un sistema moderno que cumpla con los principios del federalismo fiscal clásico; esto es, donde exista equidad entre territorios y entre la Hacienda central y la Hacienda sub-central.

En el siguiente gráfico, se puede observar el estudio de las balanzas fiscales que elaboró el Ministerio de Hacienda, donde se comprara el saldo fiscal con el PIB per cápita de las diferentes comunidades autónomas. Antes es necesario exponer que el saldo fiscal de una autonomía es la diferencia entre lo que recibe del Estado central y lo que aporta al mismo, pudiendo ser positiva (receptora neta de recursos) o negativa (aportante neta).
 
Gráfico 1.- Saldos fiscales y PIB per cápita (2014)
Fuente: Ministerio de Hacienda (2017).

En un sistema donde se cumpla de forma estricta el principio de equidad, las comunidades autónomas con un PIB per cápita superior a la media estatal (las ricas) debieran ser aportadoras netas de recursos, mientras que las CC.AA. con un PIB per cápita inferior a la media (las pobres) tendrían que ser receptoras netas, pudiéndose observar una correlación cercana a la unidad negativa.
 
 
En el caso del Estado español, las reformas para poder solucionar estas deficiencias debieran centrarse en una mejor distribución de los recursos tributarios y en la reforma de los fondos autonómicos existentes, donde se incluya la creación de una partida para inversiones en infraestructuras con la que se nivelen los niveles de renta per cápita, tal y como ocurre en otros países con un sistema de financiación descentralizado como Alemania.
 
Por lo que respecta a la mejor distribución de los recursos, es necesaria una reforma generalizada para actualizar la legislación especial tributaria; es decir, de las leyes básicas, como la del Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones, que data de 1987. Esta reforma tendría como finalidad evitar el 'dumping fiscal' o competencia fiscal a la baja existente entre Madrid y el resto de comunidades, y el fraude de ley existente en algunos impuestos como el de Sucesiones.
 
En referencia a la reforma de los fondos autonómicos, especialmente el nuevo sobre infraestructuras, se deben repartir en función de una variable novedosa en el sistema español, pero muy común en el sistema alemán, de donde proviene esta iniciativa: el peso poblacional. Este fondo sobre infraestructuras servirá para nivelar la renta per cápita, modernizar los equipamientos existentes y concluir otros que se están construyendo como el Corredor Mediterráneo.
 
Actualmente, con la pandemia de la Covid-19 y los posteriores pactos de Reconstrucción Social y Económica a nivel estatal y valenciano, hay una ventana de oportunidad para afrontar una reforma profunda y ambiciosa del sistema de financiación autonómico, pues el Estado de las Autonomías no puede vivir una nueva crisis más dura que la anterior crisis financiera.
 
Aunque la mayor parte de los fondos del histórico pacto europeo obtenido el 21 de julio sean para las comunidades autónomas, para financiar la sanidad, la educación y los servicios sociales, no serán suficientes para afrontar una grave crisis fiscal, con una reducción de la recaudación impositiva que impedirá financiar las políticas sociales.
 
En conclusión, la reforma del sistema de financiación es más necesaria que nunca y se debe materializar con el máximo consenso posible y utilizando el CPFF como órgano de deliberación y negociación entre la Hacienda estatal y las autonómicas. Esta reforma, además, debe usarse como senda para retornar a la revisión quinquenal de los próximos modelos y actualizar los sistemas futuros a las necesidades de la sociedad.

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