La crisis de la Covid-19 ha reabierto un debate histórico en la economía política que, de forma recurrente, trata de responder a la siguiente pregunta: ¿cuál debe ser el papel del Estado en la economía?
Este debate es casi tan antiguo como la propia economía, si no anterior. Desde diversas perspectivas, disciplinas, escuelas y ramas de las Ciencias Sociales se ha ofrecido una variedad amplia de respuestas y propuestas, sin alcanzar en ningún caso un consenso aparente.
A modo de simplificación, pueden identificarse dos grandes corrientes: por un lado, las de corte liberal, que abogan por un papel limitado del Estado como regulador y nivelador del terreno de juego, asegurando una competición justa entre privados.; por el otro lado, tenemos los enfoques de corte intervencionista, que entienden que el sector público debe tener un rol más activo y participativo en el diseño y desarrollo del sistema productivo.
Durante las últimas cuatro décadas ha predominado el enfoque neoliberal, que tuvo su germen en Estados Unidos y Reino Unido en los años 80s con las Reaganomics y el thatcherismo. A grandes rasgos, el modelo neoliberal retoma la idea clásica de que los agentes privados son más eficientes que el sector público en la asignación de los factores productivos y la fijación de precios, mientras que las políticas intervencionistas tienden a distorsionar la lógica de mercado generando ineficiencias y fenómenos de corrupción y clientelismo político (lo que los anglosajones denominan government failure). En consecuencia, el enfoque neoliberal prescribe las siguientes reformas económicas: liberalización de los sectores productivos (comercial, financiero, servicios, etc.), privatización de las empresas públicas deficitarias y una política fiscal de baja carga tributaria y reducido gasto público.
Tres secuencias del cuestionamiento neoliberal
Sin embargo, a lo largo de estas décadas los mantras neoliberales han afrontado una serie de cuestionamientos que han puesto en tela de juicio el reparto de papeles entre Estado y mercado. Sin ánimo de ser exhaustivos, aquí señalaremos tres de estos cuestionamientos por su relevancia en el contexto actual.
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El primero de ellos se produjo en la década de los 90 como resultado del exitoso modelo industrial de los tigres del este asiático (Japón, Corea del Sur, Taiwan y Singapur), que en gran media contravenía muchas de las prescripciones de política económica neoliberal. La principal diferencia del modelo industrial asiático fue el papel central que otorgó al Estado y a la capacidad pública para orientar y marcar el camino a los mercados. Sus ministerios y agencias definían los sectores, productos y empresas que debían recibir el apoyo público en forma de una amplia batería de incentivos fiscales, financieros, comerciales y de I+D. Además, esto se realizó mediante un equilibro óptimo entre cooperación y condicionalidades que ofrecían a los conglomerados industriales, promoviendo así la competitividad y limitando las ineficiencias y los fenómenos de corrupción y clientelismo.
El segundo cuestionamiento del modelo neoliberal vino de la mano de la crisis financiera de 2008, que obligó a los estados a actuar a través de sus bancos centrales mediante la provisión de liquidez y la rebaja de los tipos de interés, al tiempo que los ministerios de Economía y Finanzas rescataban o nacionalizaban entidades financieras afectadas para prevenir un colapso del conjunto de la economía. Además, se desarrollaron extensas y complejas normativas y reglas macro y micro prudenciales para prevenir y desincentivar comportamientos financieros irresponsables e irracionales. En definitiva, el discurso de la liberalización financiera quedó impugnado y se constató la necesidad de una participación más activa de lo público en el ámbito de la regulación financiera, de su rol de prestamista de última necesidad y de su función contra-cíclica en períodos de crisis económica.
A raíz de la crisis del coronavirus parece estar emergiendo el tercer cuestionamiento neoliberal, introduciendo dos nuevas dimensiones al debate de la participación pública. Primero, en el marco sanitario, y segundo, en la dimensión fiscal; primero en su vertiente inmediata, como contrapeso a la parálisis económica mediante el sostenimiento de las rentas ciudadanas y facilitando liquidez a empresas y autónomos, y segundo, en su vertiente de medio-largo plazo, es decir, la de recuperación y reconstrucción. El argumento de fondo, típicamente keynesiano, se centra en que, en un contexto de depresión económica, los incentivos para la inversión, el gasto y el consumo son muy limitados y, por tanto, los planteamientos de corte neoliberal, que descargan el peso de la actividad económica en los agentes privados, derivan en una inevitable parálisis y círculo vicioso recesivo, lo que algunos autores han denominado como histéresis económica.
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Para romper esta dinámica es necesario un agente con el suficiente peso y arrastre económico que trascienda los incentivos inmediatos del mercado y que, por tanto, asuma niveles de riesgo más allá de los criterios empresariales de rentabilidad y eficiencia económica. Indudablemente, el único agente que puede cumplir con estos requisitos es el Estado y una acción decidida en forma de inyección masiva de recursos en la economía. Este tipo de inyecciones económicas plantean interesantes oportunidades para reconfigurar el entorno macroeconómico y productivo, pero también plantean riesgos por su potencial para distorsionar las lógicas del mercado y generar efectos no deseados, típicos de las economías altamente intervenidas.
Oportunidades y riesgos
A lo largo de esta última década, y en parte como resultado de los cuestionamientos anteriormente mencionados, se han producido ciertos consensos en torno a algunos ámbitos en los que se constatan las dinámicas disfuncionales del mercado y, por tanto, sobre la necesidad de una mayor presencia del Estado para corregir estos efectos no deseados.
El primero se produce en el terreno macroeconómico. Existe un consenso relativamente amplio sobre la necesidad de una intervención pública a nivel monetario, financiero y fiscal, especialmente en los entornos actuales. El debate se sitúa en el grado óptimo de intervención que dote al sistema de estabilidad, crecimiento económico y generación de empleo, al tiempo que se limitan los riesgos inflacionarios, de distorsión del mercado, de generación de burbujas y de reducción de la eficiencia y rentabilidad de las empresas.
En materia productiva, también se ha señalado la importancia de que los países transiten de economías de escaso a alto valor añadido, esto es, con una producción industrial intensiva en tecnología y servicios intensivos en conocimiento. Para realizar estas transiciones productivas es necesaria una participación cooperativa y simbiótica entre Estado y mercado, ya que los entornos puramente mercantilistas no consiguen generar los incentivos adecuados para un salto industrial, mientras que los altamente intervenidos tienden a generar industrias con escasas mejoras de competitividad y productividad. En esta línea, Mariana Mazzucato ha mostrado cómo, en el ámbito de la innovación productiva, la presencia del Estado es fundamental para asumir los riesgos asociados a las etapas menos prometedoras de los procesos de investigación e innovación; mientras que las empresas son extremadamente eficientes explotando las oportunidades derivadas en las fases de desarrollo, producción, comercialización y distribución.
Por otro lado, la crisis de la Covid-19 ha abierto el debate sobre la necesidad de fortalecer los sistemas sanitarios públicos, asegurando el acceso universal y una cobertura extendida al conjunto de los ciudadanos, así como abordar los aspectos de gestión y financiación de los colectivos dependientes. Este planteamiento toca de lleno al corazón del Estado del Bienestar, que a nivel global estaba sufriendo regresiones y procesos de privatización, y pone sobre la mesa el reto de ampliar los recursos fiscales necesarios para su financiación.
En este contexto, la política fiscal se sitúa como el eje central del debate sobre cómo financiar estas nuevas visiones de participación de lo público. Por un lado, en el ámbito tributario es necesario abordar qué modificaciones tributarias son necesarias para avanzar en este sentido. Esta cuestión engarza con los debates fiscales que ya estaban en marcha, como la generación de nuevos impuestos (tecnológicos, verdes y financieros), el abordaje de las cuestiones de evasión y elusión fiscal y la profundización de la cooperación y regulación de la fiscalidad a nivel internacional (normas BEPS), así como reforzar la progresividad de los sistemas tributarios. Por otro lado, el gasto público debe reorientarse hacia aquellos ámbitos con un mayor efecto multiplicador tanto en términos de crecimiento económico como de redistribución, con especial atención a las políticas orientadas a fortalecer el capital humano. Para implementar todas estas mejoras, será necesario que las asignaciones presupuestarias se fundamenten en evaluaciones que aporten evidencia sobre su eficiencia.
No obstante, estas transformaciones no serán viables ni sostenibles en caso de ser desarrolladas exclusivamente por los estados. Por un lado, determinados retos como los medioambientales o la tributación internacional no pueden ser abordados desde las lógicas nacionales y exigen la construcción y desarrollo de instancias supranacionales con competencias coercitivas que eviten los comportamientos de freeriders. Por otro lado, un aumento de la participación pública en distintos ámbitos, así como los incrementos asociados de gasto público, exigen una correcta definición de los roles, funciones, mecanismos de coordinación y cooperación, así como los instrumentos e incentivos que se establecerán para una relación simbiótica entre lo público y lo privado, al tiempo que se limitan los efectos indeseados de una mayor actividad pública. Para esto último, son necesarias reformas que aseguren una gestión transparente y eficiente de los recursos públicos y la rendición de cuentas asociada.
En resumen, la historia económica muestra que los modelos de desarrollo más exitosos han sido aquéllos que han optado por un enfoque pragmático, y adaptado a sus circunstancias específicas, en relación a los roles de lo público y lo privado en la economía. En su aplicación práctica, estos modelos exitosos se han caracterizado por centrarse en corregir las disfunciones del mercado ('market failure') y limitar los efectos perniciosos de la intervención pública ('government failure'). Las circunstancias actuales apuntan a múltiples fallos de mercado para cuya corrección no sirven las prescripciones neoliberales y obligan a una participación diferente de lo público en la economía, de liderazgo; pero cooperativa, ambiciosa; pero prudente, generosa; pero sostenible, e inteligente y basada en la mejor evidencia.
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