El pasado 13 de agosto, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (IDH) dio a conocer Opinión Consultiva sobre "la figura de la reelección presidencial indefinida en el contexto del Sistema Interamericano de Derechos Humanos", en respuesta a una consulta realizada por el Estado de Colombia. En su pronunciamiento, el Tribunal concluyó: 1) que la reelección presidencial indefinida no es un derecho humano autónomo; 2) que el establecimiento de límites a la reelección es compatible con la Convención Americana de Derechos Humanos; 3) que la habilitación de la reelección presidencial indefinida es contraria a los principios de una democracia representativa y a las obligaciones establecidas en la Convención.
La opinión emitida por la Corte constituye el avance jurídico más importante del sistema interamericano desde la aprobación de la Carta Democrática en 2001 y consolida al tribunal regional no sólo como un defensor de los derechos humanos, sino como un defensor de la democracia. Para explicar por qué, en este artículo se analiza el contexto en el que tuvo lugar el pronunciamiento de la Corte, cómo fue el camino que se recorrió hasta llegar a la opinión consultiva y cuál es el impacto de ésta.
Contexto
En América Latina, la continuidad en el poder es una tentación a la que muchos líderes políticos no han sabido resistirse. Como consecuencia, en las últimas tres décadas han sido numerosos los intentos por flexibilizar, o directamente eliminar, los límites a la reelección presidencial. Algunos presidentes han impulsado estos cambios a través de enmiendas constitucionales. Otros, en cambio, han conseguido que las altas cortes de sus estados habiliten un nuevo mandato vía sentencia, bajo el argumento de que los límites a la reelección constituyen una restricción indebida a los derechos políticos.
Sin importar el mecanismo al que se haya recurrido, lo cierto es que allí donde se han removido los límites a la reelección, las consecuencias para la institucionalidad democrática han sido nefastas. El asunto va más allá de una postura personal o institucional. Los datos evidencian que en estos países existe una marcada erosión democrática.
Sin importar el índice que tomemos como referencia (sea el de 'The Economist', el de Idea Internacional o el del proyecto V-Dem), los países que han levantado las restricciones a la reelección figuran entre los de peor desempeño democrático en la región. Las calificaciones varían desde régimen autoritario a régimen híbrido, pero todas señalan problemas severos en el funcionamiento institucional.
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La estrecha relación entre la eliminación de los límites a la reelección y los procesos de erosión democrática es uno de los elementos centrales que la Corte cita a la hora de justificar sus conclusiones. En palabras de las y los jueces:
"145 Este Tribunal advierte que el mayor peligro actual para las democracias de la región no es un rompimiento abrupto del orden constitucional, sino una erosión paulatina de las salvaguardas democráticas que pueden conducir a un régimen autoritario, incluso si éste es electo mediante elecciones populares. En consecuencia, las salvaguardas democráticas deberían prever la prohibición de la reelección presidencial indefinida."
El camino a la opinión
Para poder dimensionar el reciente pronunciamiento de la Corte es importante también conocer cómo se llegó a él. En un contexto político complejo como el que hemos descrito, la pregunta de cómo acabar con la mala práctica de la reelección indefinida se había colocado en el centro del debate político regional. Distintas instituciones y actores del sistema interamericano llevaban años trabajando en busca de establecer un criterio jurídico inequívoco contrario a cualquier intento de perpetuación en el poder.
Es de destacar, en este sentido, la labor de las Misiones de Observación Electoral (MOEs) de la Organización de Estados Americanos (OEA), que fueron siempre consistentes en señalar la importancia de la alternancia para la fortaleza de los sistemas democráticos. Así lo hicieron las MOEs para las elecciones sub-nacionales de Costa Rica en 2016 y para el referéndum de Bolivia del mismo año. Igualmente, en su informes sobre las generales de Honduras de 2017 y de Bolivia en 2019, las MOEs fueron críticas con el recurso a la vía judicial para remover los límites a la reelección presidencial previstos en la Constitución y advirtió sobre el peligro inherente a su eliminación.
Desde la Secretaría General de la OEA también se buscó blindar a las democracias de la región, para lo cual el secretario, Luis Almagro, solicitó a la Comisión de Venecia que realizara un estudio sobre la figura de la reelección. En su informe, la Comisión fue clara al señalar que el establecimiento de límites a los mandatos presidenciales es una decisión soberana de la ciudadanía y constituye un medio legítimo para prevenir concentraciones de poder inadecuadas. Al momento de su publicación (2018), este documento fue compartido por la Secretaría General de la OEA con los estados miembros, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y la Corte IDH.
Se destacan también los esfuerzos de dos ex presidentes latinoamericanos, Andrés Pastrana y Tuto Quiroga, quienes impulsaron al Estado colombiano a solicitar formalmente a la Corte la opinión consultiva sobre la reelección indefinida y comparecieron ante el Tribunal interamericano durante el período de audiencia pública para sentar su posición. Lo mismo hicieron, en representación de la Secretaría General de la OEA, el secretario para el Fortalecimiento de la Democracia, Francisco Guerrero, y el autor de este artículo, así como el presidente de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Joel Hernández García, quienes explicaron los peligros asociados a la reelección indefinida, los primeros desde la perspectiva de la institucionalidad democrática y el segundo desde la de los derechos fundamentales. Como se observa, la construcción de un límite a cualquier intento de reeleccionismo eterno fue una tarea mayúscula que involucró a los distintos actores del sistema interamericano.
El impacto de la opinión
El pronunciamiento del Tribunal interamericano tiene efectos múltiples y profundos. En primer lugar, exhibe la pésima interpretación que algunas cortes nacionales han hecho de la Convención. Las oposiciones y la sociedad civil de cada uno de los países en los que, por vía judicial se ha habilitado la reelección indefinida, podrán ahora apoyarse en el documento de la Corte para dejar sin efecto tan controvertidas sentencias.
Otra consecuencia importante de la opinión es que, al definir los límites a la reelección como un elemento constitutivo de las democracias, deja expuestos a aquellos caudillos regionales que se planteen perpetuarse. De aquí en adelante, cualquier presidente que intente renovar su mandato indefinidamente ya no podrá simular ser democrático frente a la comunidad internacional y sus compatriotas.
La importancia de esta Opinión Consultiva, sin embargo, excede la cuestión de la reelección, ya que establece los criterios para evaluar la admisibilidad de cualquier restricción al ejercicio de la participación política. La Corte reafirma que estas limitaciones son aceptables únicamente si están previstas en la ley y cumplen con los requisitos de idoneidad, necesidad y proporcionalidad. Este test tripartito puede servir a jueces de la región en el momento de evaluar la legislación propia y la aplicación de medidas, como la exclusión de candidatos del proceso electoral, que en algunos países se ha vuelto un asunto sumamente controvertido.
Pero, más allá de los efectos políticos directos que pueda tener, la opinión del Tribunal interamericano constituye un documento de singular importancia porque representa un gran paso en la búsqueda de construir un derecho internacional a la democracia de carácter formal. En su pronunciamiento, la corte jerarquiza la Carta Democrática Interamericana y queda a un paso de declararla derecho consuetudinario regional vigente. En palabras de sus firmantes:
"86 las regulaciones que implementen los estados deben ser compatibles con la Convención Americana y, por ende, con los principios de la democracia representativa que subyacen en el sistema interamericano, incluyendo los que se desprenden de la Carta Democrática Interamericana".
De esta forma, la Corte afirma el carácter de obligatoriedad que para todos los estados tienen los principios de la democracia representativa establecidos en la Carta: el respeto a los derechos humanos y las libertades fundamentales; el acceso al poder y su ejercicio con sujeción al Estado de derecho; la celebración de elecciones periódicas, libres, justas y basadas en el sufragio universal y secreto; el régimen plural de partidos; y la separación e independencia de los poderes públicos. De esta forma, la opinión configura un marco jurídico en el cual se deben insertar los regímenes políticos de la región para hacer efectiva la hermosa aspiración contenida en la Carta Democrática, según la cual los pueblos de América tienen derecho a la democracia y sus gobiernos la obligación de promoverla y defenderla.
Después de 20 años de sequía jurídica en materia democrática, este pronunciamiento resulta fundamental y demuestra que el Derecho no sólo es reflejo del cambio social, sino que puede provocarlo. En un contexto de erosión institucional como el que hemos descrito, el pronunciamiento de la Corte es fundamental para que los gobiernos conozcan sus límites, para que oposiciones y minorías conozcan sus derechos y para que los pueblos sean conscientes de los principios inobjetables que deben regir la democracia en sus países.
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