"Kabul ha caído", con esta frase parece sentenciarse el destino de millones de personas en Afganistán. En apenas tres meses los talibanes pasaron de controlar el 19% del territorio al 75% de este, incluida la capital del país asiático. El punto de quiebre para que se diera este cambio en las condiciones políticas del país fue la firma del Acuerdo de Doha, lo que para algunos expertos fue una estrategia de los talibanes para ganar tiempo y terreno mientras preparaban su avanzada final, la cual se puso en marcha desde el momento en el que los Estados Unidos inició la retirada de sus tropas.
Algo notable es que el Gobierno de los Estados Unidos sabía que algo así ocurriría, su sorpresa no fue que el Gobierno afgano cayera, sino que lo hiciera tan rápido. Los principales aliados del Gobierno afgano sabían que su caída era la Crónica de una muerte anunciada, y aún así decidieron retirarse, a pesar incluso de las repercusiones que puede tener a nivel geopolítico en Asia y Europa, en esta última particularmente a través de una crisis migratoria. Ante esta realidad de la caída del Gobierno afgano el Presidente Joe Biden señaló que "el objetivo del despliegue nunca fue construir una nación democrática, sino luchar contra el terrorismo", por lo que podría asumirse que para su administración el Acuerdo de Doha es garantía suficiente para limitar la amenaza terrorista.
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En toda esta historia los talibanes y Estados Unidos sabían lo que querían, pero la gran interrogante es si el Gobierno afgano sabía lo que quería y, más aún, qué esperaba que ocurriera cuando las tropas de sus aliados se retiraran. Responder a esto puede ser la clave para explicar por qué los talibanes encontraron tan poca resistencia en su toma de Afganistán, siendo una primera pista para poder dar una respuesta "la corrupción, los sobornos, el pobre liderazgo, la falta de entrenamiento y la caída en picada de la moral". Militares intercambiando armamento y vehículos por comida, otros huyendo, y en general las fallas logísticas son señales de un Estado poco funcional.
Con buenas intenciones no basta
¿Existía una visión sobre el futuro de Afganistán? Al menos el Gobierno tenía una, con objetivos claramente definidos, resumidos por su Presidente Ashraf Ghani en cinco puntos: lograr la Paz; convertir al país en un centro de conectividad internacional; "construir herramientas robustas de gobernanza"; lograr la sostenibilidad financiera; y, adoptar una política internacional basada en múltiples aliados. En general todos estos objetivos estaban orientados a transformar a Afganistán en un país viable, como señaló Ghani les permitiría ser "capaces de reconocer y perdonar el pasado, y movernos hacia adelante dueños de nuestro futuro".
Luego de dos décadas, ¿dónde se encontraba el país que Ghani imaginaba? En cuanto a la construcción de la Paz, para el año 2021 Afganistán era el país menos pacífico del mundo, ocupando el puesto 163 de 163 en el Índice de Paz de Vision for Humanity. Con respecto a la conectividad, desde el 2010 hasta el 2019 el número de pasajeros aéreos se redujo a la mitad, mientras que la carga refrigerada se redujo en una quinta parte. Desde el punto de vista económico, el PIB por habitante llegó a su máximo en el 2012 (642$), de ahí en adelante se mantuvo en declive con una variación promedio del PIB per cápita desde 2012 de -0,01% (sin incluir 2020).
Los datos anteriores apuntan a que el Gobierno afgano estaba teniendo serias dificultades para lograr sus objetivos. Pero aún falta por revisar quizás el factor más crítico de todos por su rol como facilitador de los demás, la capacidad del Estado. Utilizando datos de Hanson y Sigman (2020) graficamos la evolución histórica de la capacidad del Estado en Afganistán, y pudimos observar como esta se ha mantenido en niveles bajos por más de cinco décadas, teniendo dos momentos específicos de colapso, luego de la salida de las tropas rusas (1989) y los primeros años de la intervención norteamericana (2001 2004).
Un aspecto importante es que desde el año 2004 la capacidad del Estado afgano empezó a mejorar; sin embargo, para el último año con datos disponibles esta parecía llegar a un punto máximo, cercano al nivel histórico más alto. Los datos anteriores sugieren dos puntos, el primero es que Afganistán ha sido desde la segunda mitad del siglo XX un Estado con baja capacidad, y por lo tanto con posibilidades limitadas de implementar cualquier política. Un segundo elemento que se asoma es que luego de dos intervenciones militares extranjeras el país parece encontrarse en el mismo punto que en 1979, al menos en cuanto a capacidad del Estado se refiere.
Sin un Estado con capacidades no es posible implementar Políticas Públicas, y sin estas las posibilidades de estabilizar un país son limitadas. Con respecto a esto último una manera de medir la estabilidad de un país es a través de su grado de Fragilidad, por lo que tiene sentido indagar con respecto a la relación entre capacidad estatal y fragilidad de los estados. Al tomar datos de 153 países entre los años 2006 y 2015 pudimos observar que existe una correlación de -0,88 entre estas dos variables. Si bien esto no establece la causalidad entre ellas, sí indica que un aumento de la capacidad va acompañado una disminución de la fragilidad, y viceversa.
En Afganistán la relación anterior no se cumplió, desde 2006 hasta el 2015 las mejoras en la capacidad estatal no estuvieron acompañadas de una menor fragilidad. Como se observa en el siguiente gráfico, entre 2006 y 2010 la fragilidad del Estado afgano se incrementó, luego tuvo una leve mejora y finalmente se mantuvo relativamente estable hasta 2015 (de hecho, esta tendencia se mantuvo, al tomar los datos de 2015 a 2019 del FSI el promedio fue de 4,6). Estos datos muestran que aumentar la capacidad del Estado no es suficiente para estabilizar un país, algo más hace falta. La gran interrogante es cuál es ese ingrediente adicional.
La respuesta a la interrogante anterior es compleja y es parte de múltiples debates, sin embargo, en general se reconoce la importancia de un enfoque que busque la inclusión de múltiples actores. El mismo Ashraf Ghani en su libro Fixing Failed States: A Framework for Rebuilding a Fractured World (2008), resalta la importancia de la sociedad civil. Este enfoque no necesariamente implica mayor grado de democracia, al menos no en primera instancia. Hay autores que plantean como punto de partida la implementación de un nuevo contrato social, por ejemplo. De hecho, cuando se revisan los cinco puntos propuestos por Ghani sobre el futuro de Afganistán la democracia no se menciona.
América Latina, más allá del Leviatán de papel
La democracia es un fin en si misma, implica un conjunto de valores y principios al cual las sociedades occidentales aspiran, y América Latina comparte esa perspectiva. Pero cuando la democracia no va acompañada de capacidad el Estado se convierte en un "Leviatán de papel", expresión que utilizan Acemoglu y Robinson (2008) para referirse a aquellos Estados en los que hay una brecha entre lo escrito en las Leyes y lo que ocurre en la realidad, o lo que pudiera decirse entre lo normativo y la práctica. Esta característica es propia de los países latinoamericanos, de hecho, el ejemplo que se usa en el libro con relación a este "Leviatán de papel" es América Latina.
Afganistán tuvo una nueva Constitución en el 2004, sin embargo, esto no bastó para que el Estado fuera más capaz, ni menos aún para disminuir la fragilidad del país. Tampoco fue suficiente para que el país fuera más democrático, de hecho, para el 2019 el grado de democracia era menor que en el año 2004. En otras palabras, Afganistán era un "Leviatán de papel", creó un andamiaje que no incluyó a actores importantes, como es el caso evidente de los talibanes, por no mencionar a otros grupos étnicos y señores de la guerra que siguieron funcionando con una lógica que iba más allá del gobierno, y del Estado.
Si bien América Latina en general se encuentra a cierta distancia de Afganistán en cuanto a fragilidad estatal y democracia, lo ocurrido en el país asiático es un recordatorio de la importancia de fortalecer la capacidad del Estado, más aún cuando hay indicios de fragilidad. En este sentido, Venezuela es el país de la región (además de Haití) que presenta mayores riesgos, lo que además sirve como un recordatorio adicional, que la construcción de un Estado es una tarea permanente, y que la democracia por si sola no es suficiente (Venezuela pasó de ser el país más rico de la región, y con una democracia aparentemente fuerte, a ser un Estado frágil y un país en crisis).
Dada la importancia de la capacidad del Estado en cuanto a las posibilidades que tiene un país de ser viable es natural preguntarse cómo están los países latinoamericanos en este sentido. A continuación, se muestra un gráfico con la capacidad estatal por país para el año 2015. Chile y Uruguay lideran la lista, en el otro extremo están Haití, Surinam y Venezuela. Para tener una referencia de estos valores, en el extremo superior están países como Dinamarca (2,6) y Noruega (2,5), y más abajo hay países como España (2,1), Italia (1,5). Los países de América Latina cuyas barras están en azul más oscuro son los que se encuentran dentro del 50% superior a nivel mundial.
El gráfico anterior muestra que una proporción importante de países de la región tienen estados con capacidades reducidas. En este sentido, Guatemala, Nicaragua, Paraguay y Venezuela (además de Surinam y Haití) se encuentran en una situación particularmente precaria. Por otra parte, los países que se encuentran en el medio, de Colombia a Guyana, también están en una zona en la que las limitaciones del Estado parecen importantes. Una evidencia concreta de esta realidad es por ejemplo la desproporción de muertes por Covid-19 que ha habido en la región con respecto a su población.
Lo ocurrido en Afganistán es complejo y tiene sus propias particularidades. Sin embargo, observando un conjunto de variables específicas relacionadas con capacidad del Estado, fragilidad estatal, y democracia, es posible establecer algunos elementos comunes con otras regiones, entre ellas América Latina. Si bien los acontecimientos en el país asiáticos están aún desarrollándose y por ello hay lagunas importantes en los hechos concretos, también es cierto que hay distintos indicadores que señalan un contexto en el que la falta de capacidad del Estado tuvo un papel clave, y esta es una lección importante para América Latina.
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