Una empresa pública para liberar la energía y la innovación sostenible en nuestra economía

Algunos de los malentendidos respecto a la propuesta se fundamentan en la falsa dicotomía Estado-mercado. En los años 80 y 90 del pasado siglo, el consenso político y de gran parte de la disciplina económica en occidente giraba en torno a la privatización y la construcción de mercados en grandes sectores antaño ocupados por empresas públicas. Se debe decir construcción, rotundamente, porque recordemos que, entre otros, estos mercados en la generación y distribución de energía son creación de administradores públicos. Es decir, como indicó Polanyi hace casi un siglo: "el laissez faire fue planeado". Por tanto, la premisa de algunos economistas que hoy claman contra propuestas como los controles de precios o la creación de entes públicos denunciando "intervencionismo" o "radicalismo" está alejada de la realidad. Más bien, la verdadera quimera sería la construcción de un sistema energético totalmente aislado de la regulación pública, algo de lo que no existen ejemplos históricos viables. 

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Por tanto, si el punto de partida es un sector que ha estado y continúa altamente regulado en todo el mundo, el debate práctico no debe girar en torno a "más o menos Estado", sino sobre el papel que lo público y sus agencias deben jugar para garantizar una provisión adecuada y sostenible. De eso trata el presente texto.

La subida de precios como síntoma de un mercado que podría funcionar mejor

Según el Banco de España, el encarecimiento de los precios de electricidad desde principios de este año se debería al aumento del precio de los derechos de emisión y del precio del gas; teniendo en cuenta que los precios habrían subido en otros países europeos. Sin embargo, el mismo estudio señalaba también que los precios para el consumo de los hogares habrían subido relativamente más que en el resto del continente. Como explica Ramon Mateo en esta misma página, existe un motivo simple para esta subida de la luz, aunque para ello hay que entender el complicado mercado europeo de la energía. Tras las liberalizaciones y privatizaciones de los 90 y el cambio de siglo, se aplicó también el Régimen de Comercio de Derechos de emisión en la Unión Europea, bajo el que se rigen más de la mitad de las emisiones de energía y que incluye el sector de generación eléctrica con recursos fósiles. Estos derechos de emisión tratan de imponer un coste a la generación de gases de efecto invernadero a partir de la oferta y la demanda. Pero, evidentemente, en este caso la oferta no puede aumentarse: sino, ¡sería imposible cumplir con los objetivos de reducción de emisiones! El parón económico durante las fases más duras de la pandemia llevó a una relativa rebaja del precio, que ha vuelto a subir conforme las economías se han ido recuperando. Hay otros costes que son también efecto de la transición medioambiental, como el cierre de centrales de carbón y su sustitución por el gas natural en centrales de ciclos combinados, aumentando la escasez de este y, por tanto, los costes.

Sin embargo, el dramático aumento de precios no se debe solamente a flujos dentro del mercado, sino que también es resultado del diseño de este. Es decir, el mecanismo marginalista de asignación de precio único y retribución siguiendo el coste de generación más elevado hace que el encarecimiento del gas (en otro periodo puede ser otro combustible fósil) encarezca al resto. Esto es, por mucho que haya bajado el coste de generación eléctrica mediante renovables y su presencia, las energías más caras (por derechos de emisión y coste de generación) dictan el precio del resto. A esto también se debe el problema de los "beneficios caídos del cielo" que el Gobierno pretende regular para rebajar, en parte, el precio de la factura de la luz. Aquellos que han aportado al pool eléctrico con energías de costes menores, con mantenimiento más barato como las hidroeléctricas, habrían recibido unos beneficios que no estarían asociados al coste de generación de esa energía.

A corto plazo, tanto esta reducción de los beneficios caídos del cielo como la creación de un Fondo Nacional para la Sostenibilidad del Sistema eléctrico, deberían rebajar la factura para usuarios individuales y empresas. Se están discutiendo medidas similares también a las que se han adoptado en otros países europeos, cuyo objetivo sería ir acercando el mercado energético a un modelo donde las retribuciones correspondan realmente con el coste y la presencia de las renovables en el sistema. Aun así, es importante señalar un factor importante: los incentivos para que estos ahorros se trasladen efectivamente a la factura de los ciudadanos. En concreto, ¿recibirán los actores (privados) en el mercado la presión adecuada para responder a las necesidades de los ciudadanos y cumplir con los objetivos de descarbonización?

Responder a esta pregunta requiere examinar las señales que el mercado de la energía remite a los participantes. Como indica Pham, la liberalización de los mercados de electricidad buscaba "proveer incentivos para mantener los precios al nivel de costes marginales, minimizar estos costes, promover innovación, y permitir a los usuarios beneficiarse de costes menores y mejor calidad de servicio". Sin embargo, la experiencia real de la mayoría países europeos demuestra que, por sí solos, los mercados no generan esos resultados. La privatización y liberalización llevó en muchos casos a la concentración empresarial privada respecto a un recurso esencial (la energía; aunque también sucedió con monopolios naturales como el ferrocarril o el agua) y con características muy concretas. En un mercado perfectamente competitivo, la propiedad de una tecnología concreta no es relevante para determinar el precio a largo plazo. Sin embargo, la electricidad es difícil de acumular, su transmisión es compleja, y está sujeta a la volatilidad de los precios, generando oportunidades para el poder de mercado. Esto puede incluir medidas como la retención del suministro o la fijación de precios por encima del coste marginal. Si introducimos la cuestión ecológica en la ecuación, veremos que el mercado de emisiones europeo curiosamente ha concentrado la contaminación (por la generación de oligopolios) pero ha difuminado la responsabilidad (por la complejidad del mercado).

Los incentivos del mercado de la energía podrían tener consecuencias perversas. Los investigadores Acemoglu, Kakhbod y Ozdaglar han sugerido que aquellas empresas con portfolios diversificados de energía (es decir, con fuentes no renovables y renovables) en una situación de oligopolio podrían aprovechar la situación para manipular precios en momentos de cambio de la demanda. En este caso, la liberalización del sector y la concentración de empresas que combinan fuentes renovables y no renovables no solo encarecería costes, sino que también incentivaría la inversión en combustibles fósiles de manera perversa. Por tanto, no podemos afirmar que la propiedad de las empresas generadoras de energía sea un factor neutro. En España, ya en los inicios de las reformas que derivaron en el actual mercado de la energía, las principales eléctricas fueron multadas por manipular precios. En 2015, la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia multó a Iberdrola por incrementar indebidamente el precio de la energía generada en varias centrales hidráulicas. En 2019, Naturgy y Endesa también recibieron una multa por actuaciones similares en centrales de ciclo combinado en 2016 y 2017. Las cifras de las multas, de millones de euros, deben relativizarse si tenemos en cuenta que los beneficios de Iberdrola fueron de más de 3600 millones en 2020. Hay evidencias de abusos similares en otros países europeos. 

En definitiva, tanto en la teoría como en la práctica se puede afirmar que los mercados actuales de la energía son vulnerables a la manipulación de actores privados. No es, obviamente, un problema único a este sector. Uno de los rasgos más alarmantes de nuestro sistema económico sea quizá la correlación que un grupo de investigadores ha encontrado entre la entrada de expolíticos en consejos de administración, y la subida en bolsa de las empresas que logran estas conexiones políticas.

Es cierto que los mercados energéticos todavía están asimilando la generalización de fuentes renovables de energía y constituyen "pequeños experimentos", con su efectividad por confirmar y perfeccionar en futuras reformas. Por ejemplo, Alemania ha decidido imponer un alto coste a los consumidores a cambio de una transición energética más veloz y la garantía de continuidad en el suministro. Por el contrario, Reino Unido se ha comprometido de manera más cautelosa, buscando evitar costes. Pero esto no significa que sea un proceso meramente técnico, que pueda dejarse a los expertos. Una encuesta con más de 200 representantes del sector privado, público, universidades y sociedad civil confirma el carácter netamente político del concepto de transición energética: existen claras diferencias de opinión respecto a los tiempos, las medidas o las prioridades, entre distintos grupos. Claro que todos estos grupos no tienen el mismo poder de mercado o capacidad de influencia. Curiosamente, en el terreno de la energía, solo España y Portugal carecen de una empresa pública como actor en el mercado. Precisamente por los múltiples fallos de mercado observados y otros que se comentarán a continuación, la creación de una agencia estatal energética es una oportunidad única para reequilibrar la situación.

Mas allá de la necesidad: una empresa pública, independiente e innovadora como inversión de futuro

Un estudio de las últimas dos décadas en inversión en investigación y desarrollo en el sector energético arroja una conclusión sorprendente. En un momento en que las presiones medioambientales obligan a una rápida transición en la generación y consumo de energía, las cantidades dedicadas a la innovación son más bajas que nunca. De hecho, el mayor descenso se registra en empresas privadas o recientemente privatizadas; mientras que las empresas públicas mantuvieron la inversión al mismo nivel (y siguieron reportando beneficios).

Es común subestimar la capacidad del Estado de liberar a los actores privados de incertidumbre y facilitar la inversión en proyectos innovadores. En la energía destaca el ejemplo de Dinamarca, cuyos gobiernos centrales y locales invirtieron desde los años 70 en la generación de energías renovables. Sostenidas por subsidios y altos precios (no exentos de polémica), décadas de política industrial activa convirtieron a las energéticas danesas en líderes mundiales, y lograron también una rebaja histórica del precio de la electricidad para los consumidores. Posicionarse de manera temprana en sectores punta permite también externalidades positivas en el resto de la economía, como oportunidades de aprendizaje para la sofisticación de pequeñas y medianas empresas que son muy difíciles de replicar en otras circunstancias. Por ejemplo, en Australia, Reino Unido y Alemania los bancos de inversión estatal han ido más allá de la provisión de finanzas y la eliminación de riesgos en el sector. Así, la banca pública se ha esforzado en diseñar métricas y sistemas para educar y atraer a las finanzas privadas a sectores renovables en madurez. Recordemos también el experimento español de principios de siglo con las renovables, que se vio truncado por las medidas de austeridad tras la crisis, hizo el sector competitivo y logró también rebajar el coste de la electricidad.

En el mercado español, existen alternativas en la economía social y solidaria que persiguen una transformación sostenible del mercado energético. Sin embargo, su presencia es relativamente minoritaria en un mercado dominado por las grandes eléctricas. Incluso sin considerar la economía política de estas multinacionales y sus lazos con representantes públicos, la administración no lo ha puesto fácil para que estas iniciativas o sus prácticas se extiendan. Ciertamente, en Alemania autoridades municipales y estatales comprometidas con la transición ecológica han apoyado mediante políticas estratégicas su crecimiento y presencia en el mercado. Pero, sin la inclusión de un actor o actores públicos que actúen de contrapeso en el sistema eléctrico, es difícil que estas iniciativas puedan prosperar más allá de núcleos comprometidos. Competir o al menos promover alternativas desde agencias estatales obligaría a las grandes eléctricas a perseguir otros modelos de negocio con menor impacto ambiental y un impacto social más positivo. Un estudio de las fuentes de financiación de energías renovables entre 2004 y 2014 muestra un alto nivel de pluralidad y diversidad. Es decir, que los actores privados muestren interés en, por ejemplo, energía eólica, no quiere decir que se pueda contar con ellos para otras actividades. Y viceversa: que el Estado posea capacidades para experimentar con fuentes solares no quiere decir que el personal o los recursos sean igualmente adecuados para promover eólicas. Lógicamente, cada mercado y agente (fondo de inversión, banca comercial, banca cooperativa, créditos públicos…) será más apropiado para promover una apuesta tecnológica concreta. La clave no es priorizar uno sobre otro, sino tener un sistema energético lo bastante diverso para alimentar estrategias diferenciadas y complementarias. 

El empujón inicial para la creación de esta(s) empresa(s) se obtendría con la gestión directa estatal de las concesiones hidroeléctricas que van a caducar en la próxima década. Para ello, no es necesario regresar a modelos del pasado, centralizados y centrados en replicar las burocracias de las grandes multinacionales. La organización resultante debería diseñarse siguiendo modelos exitosos y actuales de innovación pública, alineando incentivos macro y micro. Por encima de todo, el Estado debería garantizar autonomía a la energética pública, manteniendo mecanismos adecuados de supervisión, pero alejado de la gestión directa y diaria de sus actividades. Un ejemplo sería el exitoso fondo de inversión público de Singapur, Temasek, cuyos principios incluirían una conexión clara y transparente con las administraciones públicas; una administración mixta, experta e inclusiva; la independencia de los gestores en decisiones relacionadas con personal e inversiones; y la imposición de objetivos a largo plazo (por ejemplo, la transición energética) que sean claros en los resultados esperados, pero poco restrictivos en los métodos para obtenerlos. En cuanto a sus efectos, una energética publica permitiría influir en el mercado de varias maneras. Para empezar, podría incentivar la localización de plantas renovables y empleos en aquellas zonas que están específicamente afectadas por la desindustrialización por motivos medioambientales y otras causas. También podría contribuir a reducir costes, dado que la contratación publica permite mayor certeza a largo plazo, rebajando los tipos de interés.

Esta semilla inicial podría ser además un catalizador para otras iniciativas en el resto del holding estatal. Así, las empresas del SEPI podrían aplicar mandatos explícitos para acelerar la transición energética en colaboración con esta nueva agencia. Un estudio ha demostrado que empresas públicas en los países de la OECD y del G20 incrementaron la presencia de renovables en sus portfolios del 9% al 23% entre el año 2000 y el 2014. De hecho, el mismo estudio indica mayor problema en muchos mercados no es necesariamente el monopolio público, sino la falta de competición entre actores. Aunque el estereotipo suela aplicarse a las empresas públicas, los oligopolios privados pueden ser igualmente resistentes a las presiones para innovar. Además, las agencias estatales se enfrentan a un importante regulador independiente: el ciudadano. Un análisis de las empresas cotizadas en 44 países entre 2004 y 2017 muestra que las de propiedad estatal fueron más sensibles a asuntos medioambientales durante el mismo periodo. El efecto era mayor en países que carecen de soberanía energética y regulaciones medioambientales fuertes, y en empresas con mayor actividad económica local y propiedad estatal. Sin obviar los problemas de gobernanza inherentes a la propiedad pública, en teoría su carácter público obligaría a sus administradores a prestar más atención a las demandas por la transición energética. 

Al tiempo que las administraciones intervienen para atajar una demanda ciudadana cada vez más urgente, es fundamental pensar en el futuro de la energía al largo plazo. La ausencia de una energética publica es una anomalía en nuestro país, y su creación puede ser una oportunidad para atajar algunos de los problemas que arrastra nuestro mercado energético. Un país reacio a los excesos estatales, EEUU, ha orientado durante años su contratación pública en torno a una política industrial innovadora; pero centrada en la supremacía militar. Mediante esta nueva energética pública y otras iniciativas conectadas a la misma, se podría redirigir los esfuerzos localmente y en colaboración con nuestros socios europeos hacia la obtención de una energía más limpia y accesible para todos los ciudadanos.