El modelo de protección social en crisis de Perú

Perú en las coordenadas andinas

Perú es un país con importante presencia indígena, multicultural y multilingüe. De la misma manera que otros países andinos como Ecuador o Bolivia, ha experimentado históricamente un modelo de desarrollo basado en la explotación y exportación de recursos naturales y de producción agrícola sin valor añadido, presentando una economía frágil y fuertemente dependiente del exterior. La construcción de institucionalidad pública ha sido un reto pendiente tanto de capacidad de rectoría y planificación de políticas públicas como de presencia y autoridad estatal en los territorios más remotos y alejados de sus centros urbanos. En el ámbito del bienestar, los citados países han transitado durante el siglo pasado un desarrollo rezagado y limitado de sus sistemas de protección. Por ejemplo, en el campo de la seguridad social han sido clasificados como de desarrollo intermedio en Latinoamérica, diferenciándose de las naciones consideradas pioneras (Mesa-Lago, 1985).

Asimismo, en las tipologías creadas para caracterizar sus regímenes de bienestar se lo ubica en la tipología de excluyentes, con bajos niveles de inversión social, sistemas de educación duales, sistemas de salud y seguridad social elitistas y altos niveles de exclusión social (Filgueira, 1998; Barba, 2003). En las clasificaciones más completas, que incluyen a la familia además de las acciones realizadas por el Estado, el mercado o la sociedad, Perú entra en el tipo de 'régimen familiarista', donde la esfera doméstica se expande compulsivamente para compensar la debilidad tanto de los mercados laborales como de la acción estatal (Martínez, 2007). Asimismo, en estos países la importante proporción de población indígena ha hecho más complejo el tratamiento del bienestar, dado que a las desigualdades socioeconómicas se le suman las de tipo étnico-cultural. 

Estas naciones iniciaron el milenio bajo el impacto de las políticas de austeridad impuestas por el Consenso de Washington. La contracción de la economía y la reducción del gasto social hicieron aumentar los niveles de desigualdad, pobreza e indigencia. La migración fue una de las salidas por las que optó una parte importante de la población. El siglo XXI se inauguró con importantes movilizaciones sociales. Éstas fueron impulsadas por una amplia amalgama de actores que buscaron resistir el proyecto neoliberal: indígenas, trabajadores, jóvenes, grupos de izquierda, mujeres, entre otros. Las movilizaciones que provocaron la destitución de Alberto Fujimori en Perú (2000), la guerra del gas en Bolivia (2002-03) o la rebelión de los forajidos en Ecuador (2005) destacan en este periodo de inestabilidad social, política e institucional. 

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A diferencia de Bolivia y Ecuador, donde los procesos disruptivos desembocaron en un cambio de régimen político, económico y social, Perú viene registrando una larga continuidad del modelo neoliberal. En 2000 se produjo la destitución del presidente Fujimori por soborno a congresistas de la oposición y empresarios. Éste, que después fue condenado por crímenes de lesa humanidad, abandonó el país. Durante esta primera década, se fue procediendo tímidamente a la reestructuración de algunas políticas de bienestar, pero sin grandes modificaciones en sus orientaciones normativas generales. En 2011, Ollanta Humala ganó las elecciones frente a Keiko Fujimori y se produjo una cierta traslación en el relato de la gestión estatal: la agenda social adquirió mayor centralidad. Sin embargo, en este corto interregno no se logró modificar sustantivamente el modelo de desarrollo ni el régimen de bienestar imperante; tampoco operar transformaciones estatales sustantivas.

El modelo de bienestar y desarrollo

En Perú, el paradigma de bienestar antes citado, de tipo excluyente y familiarista, se complementó con un modelo de desarrollo que se concentró en una inserción dependiente del país en la economía mundial; utilizándose predominantemente el instrumento de los tratados de libre comercio para su vinculación tanto con el centro como con la periferia global. La promoción del desarrollo se ha llevado a cabo mediante el impulso de la explotación de materias primas (sobre todo, metales y minerales) y una agricultura extensiva, así como de la generación de una industria nacional (textil y agroindustrial) con bajo valor añadido orientada hacia la exportación. Tradicionalmente ha sido así y se ha potenciado. Las reformas producidas en la configuración estatal se orientaron a la adaptación a la globalización económica. Los gobiernos que se fueron sucediendo durante los años 2000 pusieron distintos acentos en la agenda social, aunque el núcleo neoliberal no se discutió.

La crisis de la deuda y las políticas neoliberales han llevado a los países de América Latina a registrar tasas de pobreza e indigencia altísimas y a acrecentar las desigualdades. Durante los años 2000, ambos indicadores se consiguieron reducir en toda la región, aunque con intensidades distintas: en Bolivia, el indicador de pobreza ha transitado del 57,1% en 2001 al 27,7% en 2018; en Ecuador, del 47,4% al 18,3%, y en Perú del 37,3% al 13,6%. La indigencia sufre un patrón similar. En el indicador de desigualdad (Gini) tiende a la convergencia en los tres países, aunque existe un mayor rendimiento en el caso de Bolivia (0,196), uno de intermedio en el caso de Ecuador (0,157) y uno menor en el caso de Perú (0,109). 

Durante el periodo citado, la población económicamente activa se mantuvo al alza, situándose en 2018 en el 72,2%. La informalidad en el mercado de trabajo continuó siendo una característica estructural de los países andinos, aunque en Perú se experimentó una tendencia uniforme y ligera a la baja, acabando el período en un mínimo del 59%. Ahora bien, la formalización en este caso puede haber jugado en contra de la calidad: la 'ley Mype' (2003) buscó formalizar trabajadores de empresas pequeñas y medianas, permitiendo contratos temporales con salarios más bajos y sin afiliación obligatoria a la seguridad social. El aumento de la incorporación de los trabajadores a un sistema previsional, si bien era un objetivo loable (pasó del 16,8% en 2001 al 35,7% en 2017), siguió revelando grandes niveles de desprotección. Además, las brechas de género en estos dos indicadores también mostraron exclusiones importantes.

Esfuerzos para la efectivación de derechos sociales y sus límites

Es importante tener en cuenta que, en un contexto laboral con un importante nivel de informalidad y baja afiliación al sistema de seguridad social, las prestaciones contributivas abarcan a una parte reducida de la población. En el caso de Perú, las pensiones contributivas dependen de tres regímenes que segmentan las coberturas y beneficios: Sistema Nacional de Pensiones, Cédula Viva y Sistema Privado de Pensiones. En 2008, el Congreso aprobó la creación de un nuevo Sistema de Pensiones Sociales, aunque hasta la fecha no ha sido instrumentado. Las pensiones son básicamente para adultos mayores, aunque también "ofrece pensiones por discapacidad, viudez, orfandad y para padres dependientes de un trabajador difunto" (Lavigne, 2013: 13). 

Por ello, es clave en este escenario observar las transferencias no contributivas. Después de Fujimori, se ha trabajado en una cobertura universal de prestaciones básicas con el Sistema Integral de Salud, el establecimiento de pensiones no contributivas para adultos mayores o el programa de transferencias monetarias condicionadas. No obstante, se ha tratado de políticas de escaso alcance en términos de cobertura y prestación protectora. El Gobierno de Humala llevó a cabo a partir de 2011 una expansión de las pensiones no contributivas y el lanzamiento de un programa para mejorar la situación de las personas jóvenes. También se buscó reformar la institucionalidad pública mediante la creación del Ministerio de la Mujer y de las Poblaciones Vulnerables y el Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social. A través de este último, se desarrolló el Sistema Nacional de Desarrollo e Inclusión Social.



En este marco se desplegó el programa Juntos, dirigido a las personas en situación de pobreza; en concreto, "hogares con niños menores de 14 años, menores embarazadas, progenitores, viudos y/o adultos mayores. El objetivo principal era "sacar a los niños de la pobreza". En 2011, "osciló entre un mínimo de 7,7 dólares a un máximo de 36 dólares por hogar" (Lavigne, 2013: 19). También se desarrollaron dos tipos de pensiones para adultos mayores vulnerables. En primer lugar, la pensión mínima de vejez que se creó en 2001 para personas que hayan cotizado un mínimo de 20 años pero que recibían unas cantidades inferiores al mínimo establecido; "en 2009, la asignación mensual era de 160,7 dólares" (Lavigne, 2013: 15). Y, en segundo lugar, la pensión nacional de asistencia solidaria o Pensión 65, creada en 2011 y destinada a adultos mayores que vivan en extrema pobreza. Cuando se creó, el valor mensual oscilaba entre 45 y 90 dólares. Este programa comparte similar marco institucional que el programa Juntos en lo concerniente a procesos operativos, modalidades de entrega, selección de beneficiarios y capacidades técnicas y humanas (Lavigne, 2013: 15). 

En el ámbito de la sanidad, se sancionó en 1997 la Ley General de Salud que regula el sistema, dividiéndose entre un sector público (gestionado por el Ministerio) y otro privado. Esto condujo a la privatización de este ámbito de provisión de bienestar, dado que desde que se aprobó la norma la principal preocupación para el sector público ha sido la falta de recursos: el peso del gasto en salud es bajo respecto al social general, concentrándose únicamente en asegurar el acceso a la atención en salud materna y geriátrica.  

Asimismo, en Perú destaca el proceso de privatización del campo de la educación. Si bien la casi-universalización de la enseñanza primaria ha ido acompañada de un aumento del acceso a la enseñanza secundaria (la tasa neta de matrícula en el nivel secundario se situaba a inicio de los 2000 en alrededor del 65%, mientras que en Bolivia, en 2017, era del 85,6%) no hubo avances en la publificación del sistema educativo, ni en fortificar la rectoría estatal.

Esto puede verse en la tasa de escolarización primaria y secundaria privada (Verger et. al., 2017; Larrañaga y Rodríguez, 2012). Perú está en el segundo lugar a nivel regional en este indicador, detrás de Chile, el país que representa los valores más altos debido a un sistema educativo privatizado de manera estructural, "implicando una redefinición drástica del rol del Estado en materia educativa (de proveedor de educación al de regulador, financiador y evaluador del sistema educativo)" (Verger, et. al., 2017: 4).

De igual forma, se observa en este ámbito un proceso de segregación y reproducción de la desigualdad. Estudios basados en las pruebas Pisa han revelado una creciente emigración de las clases medias y emergentes desde la educación pública hacia escuelas privadas de nivel primario y secundario. Esta evolución constituye una solución privada de las clases medias al problema de la calidad de la enseñanza recibida, pero tiene potenciales implicaciones negativas para la sociedad en su conjunto. Perú registra un aumento superior a los 10 puntos porcentuales en sólo una década en el porcentaje de alumnos de nivel primario de estos segmentos sociales; para la enseñanza secundaria se tiene un resultado similar, si bien de magnitudes más acotadas (Larrañaga y Rodríguez, 2012).

En términos generales, se puede decir que en Perú el eje de protección estuvo y sigue girando en torno a la lucha contra la pobreza, pero no en el desarrollo de unos sistemas públicos robustos de protección social (sea en el ámbito de la salud, la educación, la seguridad social, etc.) y, por ende, en el despliegue políticas de corte universalista. Se trata de darle continuidad a las medidas impulsadas desde los albores del ciclo neoliberal. Si bien se ha trabajado para la inclusión social vía la ampliación y mejora del mercado laboral, con la adopción de medidas puntuales para reducir la informalidad, éstas han tenido efectos contraproducentes en términos de generar protecciones amplias y de alta calidad. Finalmente, aunque las políticas en el campo del bienestar se van estructurando para conseguir una cierta estabilidad temporal y construyéndose con voluntad de integralidad (para ello, la creación de los ministerios antes referidos ha sido clave), continúan teniendo un importante carácter segmentado y focalizado.

Éste es el escenario sobre el que deberá operar el nuevo Gobierno una vez ratificados oficialmente los resultados electorales, intentando modificar la portentosa orientación de las políticas instrumentadas hasta ahora.