Coordinar la inteligencia territorial, incluyendo la rural

Si bien, como dijo Manuel Campo Vidal, el poder de convocatoria del reto demográfico es amplísimo, y la prensa provincial se lamentó de que los líderes no hicieran nuevos anuncios, la parte más novedosa del encuentro fue la presentación de la propuesta de 'rural proofing'.

El informe del G-100 'Ruralizar las Leyes' (coordinado por Alfred Vernis, Miguel Martínez Tomey y este autor) ha buscado poner en conocimiento de la opinión pública el concepto de rural proofing o Mecanismo Rural de Garantía. Lo ha hecho de la forma más práctica posible, con un grupo de 100 personas, mujeres y hombres con experiencias vitales y profesionales muy diversas que en 15 grupos de trabajo han conseguido, por un lado, evidenciar mediante una serie de casos paradigmáticos el impacto en el ámbito rural de las políticas públicas y la legislación, doméstica y comunitaria. Al mismo tiempo, este ejercicio participativo ha supuesto una validación del rural proofing adaptado a las circunstancias concretas del mundo rural en España.

Habiendo demostrado que el Mecanismo Rural de Garantía es no sólo necesario sino que, como demuestra el ejercicio del G-100, es perfectamente adaptable a España, se trata ahora de ver el potencial encaje de dicha metodología en el marco institucional español.

¿Qué es el 'rural proofing'?

Este concepto viene de Europa. Si bien ha tenido mucho impacto desde su inclusión en la 'Declaración de Cork 2.0', Una vida mejor en el medio rural, acordada durante la Conferencia Europea sobre Desarrollo Rural de 2016, éste no fue el comienzo ni el único foro europeo o nacional donde se ha reivindicado la necesidad de que las políticas públicas y la legislación se adecúen a las necesidades y potencialidades del mundo rural.

En este sentido, hay que entender el rural proofing como parte de una metodología de acción pública anterior y más amplia, la de los análisis de impacto territorial (no sólo de las zonas rurales), que recibió carta de naturaleza como parte de la caja de herramientas para la simplificación legislativa de la Comisión Europea en 2015 ('Better Regulation Toolbox'), en la que se propuso una metodología para evaluar los impactos territoriales de las políticas públicas europeas.

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Dicha metodología ha sido mejorada en el nuevo paquete Legislar Mejor de la Comisión Europea en 2021; que, a su vez, se hace ya eco de los trabajos específicos en el rural proofing por los que "la Comisión está comprometida con la promoción de un mecanismo de verificación rural, que revise sistemáticamente las políticas pertinentes aplicando una lente rural para analizar sus posibles impactos" en estas comunidades.

En estos momentos, y como parte de la visión a largo plazo de las zonas rurales que la Comisión Europea presentará este mes (y que no sólo se refiere a la política rural, sino que se enmarca en los trabajos de la Vicepresidencia de la Comisión para Democracia y Demografía), se busca dar a todo este marco un enfoque más integrado incluyendo el rural proofing.

Dada la importancia que el Semestre Europeo tiene en las dinámicas de la UE (que es el proceso por el cual los estados miembros acuerdan realizar reformas estructurales, incluidas las ligadas al Plan de Recuperación post-Covid y a los fondos estructurales), se está valorando crear un Semestre Rural en el cual se evalúen los impactos de las reformas estructurales en el este terreno. Si bien en los informes-país de la Comisión, por ejemplo para España, ya se hacen eco de la dimensión rural, se buscaría dar un enfoque más uniforme en toda la UE.

Recomendaciones para España

En las conclusiones iniciales del G-100 se ha podido formular ya una serie de recomendaciones. El momento es particularmente oportuno, ya que no sólo la Secretaría General de Reto Demográfico está trabajando para una metodología de rural proofing (como la establecida en el Plan de 130 Medidas presentado recientemente, como parte de la Estrategia Nacional frente al Reto Demográfico), sino que además el Ministerio de Administraciones Públicas está trabajando en un 'anteproyecto de Ley de Institucionalización de la Evaluación de Políticas Públicas' en la Administración General del Estado del que, necesariamente, el Mecanismo Rural de Garantía debiera formar parte.

La primera recomendación sería que un 'rural proofing' español debe enmarcarse y participar en los procesos de 'rural proofing', análisis de impacto territorial y 'Legislar Mejor' de la UE, habida cuenta que buena parte de las políticas y normativas que más afectan al mundo rural (Política Agraria Común, fondos estructurales, normativa ambiental, contratación pública, ayudas de Estado, etc.) proceden fundamentalmente de la legislación comunitaria.



Por otro lado (segunda recomendación), la experiencia de otros países indica la necesidad de crear un mecanismo de 'rural proofing' español que refleje la cultura política e institucional del país, y no simplemente la traslación mimética de otros modelos y culturas políticas.

Por ejemplo, Reino Unido ha sido pionera, desde hace más de una década, con mecanismos de evaluación de impactos similares en Gales o Irlanda del Norte. Sin embargo, en Escocia no existe un mecanismo separado, sino que se enmarca en los muchos de consulta que organiza el Gobierno para conocer el parecer de los grupos representativos del mundo rural.

En Escandinavia, el rural proofing es parte de los mecanismos de consulta más amplios para la co-gobernanza y co-producción de políticas públicas por parte de los gobiernos central y territoriales, así como los principales actores sociales, reflejo de una cultura política centrada en el consenso y de amplias coaliciones. En Austria, la consulta sobre el impacto de las políticas públicas y la legislación nacional (y comunitaria) en los ayuntamientos rurales está incluido, con gran detalle, en la propia Constitución federal.

La tercera recomendación se refiere al ámbito y encaje del Mecanismo: a la hora de establecer uno de rural proofing, es necesario decidir si su enfoque es sectorial u horizontal, reflejando los múltiples impactos de las políticas públicas y las normativas en el mundo rural.

También es necesario decidir si es más apropiado confiar la ejecución y coordinación a un organismo dentro de los gobiernos respectivos (central y autonómicos) o a un organismo independiente creado ad hoc.

Y, en el caso de optar por un organismo gubernamental, se ha de decidir si es más eficaz establecer un departamento que coordine a los demás o centralizarlo en uno sectorial, en función del enfoque que se adopte.

Por lo que parece, el anteproyecto de ley ya citado se inclina por la creación de una agencia. Visto el triste destino de la desaparición, en 2017, de la Agencia de Evaluación de las Políticas Públicas y Calidad de los Servicios (Aeval), y su sustitución por el Instituto de Evaluación de las Políticas Públicas (Iepp), dependiente del Ministerio de Política Territorial y Función Pública (y sin la obligación de emitir dictámenes al Parlamento), es patente la dificultad en nuestro contexto ya no sólo de crear organismos independientes, sino de llevar a cabo su función de forma regular más allá del Gobierno que los ha creado.

En cuarto lugar, es necesario articular la 'inteligencia' territorial existente. Si bien en España existen notables institutos, departamentos, cátedras y redes, no existe un mecanismo que sistematice toda la inteligencia territorial existente en España y la ponga a disposición de los decisores políticos (Ejecutivo y Legislativo, así como administraciones territoriales), por otro lado poco motivados a la hora de formular o evaluar legislación y políticas públicas basadas en la evidencia.

Por su parte, tanto el Tribunal de Cuentas como la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF), otra criatura de origen europeo, han expandido su rol de mera fiscalización de las cuentas públicas y la política fiscal al ámbito de la evaluación de las políticas públicas. A ellos habría que añadir el trabajo que ya realiza el Instituto Nacional de la Administración Pública (Inap) o el Instituto de Estudios Fiscales para facilitar las evaluaciones, como indicó recientemente Juan Manuel Andrés Jovani en estas páginas.

De una forma u otra, ya existen mecanismos de rural proofing en el contexto español, y de hecho en un breve plazo en el de las comunidades autónomas: muy particularmente en Castilla-La Mancha o Navarra, pero también Galicia y Castilla y León, por ejemplo.

De hecho (quinta recomendación), un mecanismo rural de garantía español tiene que superar los silos existentes e ir más allá de un procedimiento formalista tan típicamente nacional: hay que evitar que el ejercicio se quede un análisis jurídico sin combinarlo con otros de impacto económico y social y ambiental.

Bien conocidos son los dictámenes preceptivos del Consejo de Estado, del Tribunal de Cuentas y del Consejo Económico y Social (asimismo, replicado a nivel autonómico, como el caso del CES Castilla y León) y los de la citada AIReF; por no hablar de todo el sistema de órganos de colaboración y de representación como la Comisión Nacional de la Administración Local (CNAL).

Es, por tanto, necesaria la articulación de las evaluaciones de impacto rural en los informes de los diferentes organismos del Estado y autonómicos, con un plan común de evaluación en relación con su ámbito de especialidad respectivo.

La última recomendación sería la de que no hay evaluación sin participación. Como demuestra el propio proceso participativo de este G-100, o las amplias consultas públicas para la elaboración del anteproyecto de Ley de Reto Demográfico de Castilla-La Mancha (que incluye un Mecanismo Rural de Garantía), no se puede hacer un análisis puramente gubernamental sin buscar activamente la contribución activa de aquellas personas afectadas y expertas que ayuden a superar la creciente brecha de conocimiento del mundo rural, alineadas con las políticas de gobierno abierto.

No se puede resumir en una simple oportunidad de consulta, que sólo será aprovechada por quienes poseen recursos materiales y organizativos. Es preciso crear un mecanismo abierto y proactivo en el que las administraciones salgan a buscar las opiniones precisamente para evitar sesgos auto-selectivos. La consulta no puede ser un acto pasivo y tampoco, una foto fija. Siguiendo la metodología de gobierno abierto, habría que pasar de la mera participación a la colaboración.
Los líderes de los grupos parlamentarios congregados en Soria hace unas semanas hacían profesión de fe de buscar consensos con los que ayudar al mundo rural. Ya aprobaron por amplia mayoría una proposición no de ley para la creación del Mecanismo Rural de Garantía.

Ahora toca pasar de las palabras a los hechos.