11 de Junio de 2021, 00:30
El plan de recuperación europeo NextGenerationEU (NGEU) ha generado una enorme literatura en nuestro país, como no podía ser de otra manera dada su relevancia. En ella predomina claramente el enfoque que podríamos coloquialmente denominar de ¿qué hay de lo mío? Dicho de otra manera, se centra la atención casi exclusivamente en el gasto que el programa permitirá financiar y en cuánto del total nos corresponderá. Sería conveniente complementar dicho enfoque con una mirada más amplia, que tenga en cuenta las consecuencias del NGEU para el conjunto de la Unión Europea. No en vano formamos parte de ella, como cuarta mayor economía, y sólo esa pertenencia hace posible la propia existencia del programa del que esperamos beneficiarnos.
Desde este nuevo punto de vista, la pregunta clave a contestar sería: ¿cómo afectará la aprobación del NGEU al proceso de integración europea? Jean Monnet predijo que "Europa se forjará en las crisis y será la suma de las soluciones adoptadas para salir de esas crisis". Como la Covid-19 ha planteado un desafío existencial a la UE-27, no resulta sorprendente que el salto adelante en la integración, necesario para hacerla frente, pueda calificarse sin exageración de revolucionario. Dirigentes como la canciller alemana Angela Merkel se dieron cuenta de que no podían permitir el hundimiento de economías tan importantes como la italiana o la española, sin que la propia supervivencia del Mercado Único (del que países como Alemania derivan enormes ventajas) se viese amenazada.
El primer aspecto revolucionario del NGEU tiene que ver con cómo se captarán los fondos: mediante deuda emitida directamente por la Comisión europea. Se trata, por tanto, de deuda común, respaldada por los 27 países miembros a través de los recursos propios del Presupuesto europeo (es decir, aproximadamente en proporción a su PIB). Durante muchos años se ha venido debatiendo sobre la emisión de eurobonos y la creación de un activo paneuropeo seguro. Recién iniciada la crisis de la pandemia, la canciller Merkel todavía negaba explícitamente que eso fuese a suceder, pues supondría una inaceptable mutualización de riesgos. Ese tabú se ha roto ahora, para pasar a hablar del momento hamiltoniano de Europa.
Es cierto que esa emisión se produce en cantidades todavía insuficientes. Incluso tras ella, los activos seguros paneuropeos (que también incluyen la deuda del Mecanismo Europeo de Estabilidad, Mede, y la del Banco Europeo de Inversiones, por ejemplo) sólo se acercarán al 14% del PIB de la UE-27, frente a valores superiores al 120% del PIB para el caso de Estados Unidos. Además, se supone que su aparición es extraordinaria y temporal. Se emitirán los 750.000 millones de euros necesarios a lo largo de seis años (entre 2021 y 2026) para amortizarlos totalmente en 30 (entre 2028 y 2058).
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No obstante, cuando se comprueben las enormes ventajas de la emisión de deuda común europea, resulta difícil creer que no subsista de una u otra forma. En primer lugar, va a permitir captar los recursos necesarios a tipos de interés mínimos, dada la seguridad de esos activos y la gran demanda que existe de ellos. Eso no será todo, pues los expertos vienen señalando otras ventajas menos evidentes de la deuda común europea. Permitirá reducir el bucle diabólico creado por la concentración de los bancos comerciales en la compra de deuda nacional de su propio país; facilitará las operaciones de la política monetaria común del BCE; impulsará la Unión de los mercados de capitales europeos, e incentivará también el uso del euro como moneda internacional de reserva.
Cómo se usarán los fondos una vez captados rompe, a su vez, otro importante tabú. Más de la mitad se usará en forma de transferencias (390.000 millones) que los receptores no tendrán que devolver, y el resto para préstamos. Esas transferencias se repartirán con criterios (como el menor PIB per cápita o el mayor paro) que beneficiarán fuertemente a los países más necesitados. Los eternos debates sobre la posibilidad de una Unión de transferencias o la creación de un instrumento presupuestario de estabilización macroeconómica van, de esta forma, a dar frutos concretos por primera vez, aunque sea de forma supuestamente única y excepcional.
Podía haberse dado un paso más, usando el plan para poner en marcha proyectos paneuropeos, en vez de financiar las propuestas que se hagan en los planes de Recuperación y Resiliencia nacionales. Esto habría permitido aprovechar mejor las economías de escala que existen en muchas actividades de investigación o en las relacionadas con las nuevas tecnologías. Al menos, será obligatorio priorizar el gasto ecológico y digital, otorgándose a la Comisión europea importantes poderes de supervisión.
Un tercer tabú se rompe gracias a la forma elegida para repagar la deuda común. La parte usada para dar préstamos se repagará cuando éstos se devuelvan; la dedicada a transferencias, mediante un incremento de los recursos propios de la Unión procedente de la creación de nuevos impuestos europeos. Pese su naturaleza supuestamente temporal, hasta que la nueva deuda común se amortice, una vez creados estos mecanismos y cuando lleven tres décadas en funcionamiento, resulta difícil pensar que no se sigan utilizando para financiar otras políticas comunes.
Respecto a los nuevos recursos propios, existe todavía bastante falta de concreción, a diferencia de otros aspectos del plan. Los que se están proponiendo tomarían la forma de una nueva contribución nacional basada en los residuos de plástico no reciclados (ya en vigor en 2021); una revisión del régimen de comercio de los derechos de emisión; un impuesto digital a las plataformas; un mecanismo de ajuste en frontera que grave las importaciones en función de su contenido de carbono y, por último, varias iniciativas aún difusas relacionadas con el impuesto de sociedades, que probablemente haya que negociar en el ámbito de la OCDE. La recaudación que se necesita lograr con estos nuevos recursos propios parece alcanzable sin gran esfuerzo, pues se trata de repagar una cifra que supone alrededor del 3% del PIB de la UE en 30 años y sin apenas intereses. Estaríamos hablando, en consecuencia, de algo más del 0,1% del Producto Interior Bruto anual de la UE, alrededor de unos 17.000 millones de euros.
Cuando se reflexiona sobre todo lo que el NGEU supone en términos de una mayor integración europea, dando pasos impensables hace sólo año y medio, tiende a verse el vaso medio lleno. Es posible verlo también medio vacío si se analizan las limitaciones del plan, comparando lo logrado con lo que sería idealmente deseable. Los 750.000 millones de euros del NGEU equivalen aproximadamente al 6% del PIB de la UE-27. La suma de los estímulos presupuestarios de Donald Trump y Joe Biden, en una zona económica de tamaño similar, han movilizado un 25% de su PIB; y ello pese a que la caída de la producción ha sido menor allí (-3,5% en 2020) que en la Unión Europea (-6,8%). Por ello, mientras que EE.UU. recuperará ya en 2021 el nivel de producción previsto antes de la crisis, Europa tendrá que esperar un año más para lograrlo.
A primera vista, el estímulo europeo parece enorme, 750.000 millones de euros, pero conviene recordar que ese gasto total se repartirá entre seis años (de 2021 a 2026), lo que implica una media de sólo el 1% del PIB anual. Como se concentrará más en los países más necesitados, España recibirá 140.000 millones (el 12% del PIB), es decir, dos puntos de éste cada año. De esa cantidad, la mitad (un punto del PIB cada año) serán préstamos que habrá que devolver en el futuro. La otra mitad serán transferencias, pero España tendrá que aportar la parte de recursos propios que le corresponda para devolver la deuda emitida al financiarlas, lo que significará aproximadamente la mitad de lo recibido. Al final, la transferencia neta recibida por España se reducirá a alrededor de 0,5 puntos del PIB anualmente durante seis años (unos 6.000 millones de euros anuales). Sería un error ver en el NGEU la panacea que algunos creadores de opinión pretenden transmitir, cuando el déficit público español en 2020 llegó al 11% del PIB.
Resumiendo, el plan de recuperación europeo NGEU supone un gran avance desde la perspectiva del proceso de integración, pues rompe tres importantes tabúes que lo obstaculizaban: emitir deuda común, realizar transferencias entre países y aumentar los recursos propios creando impuestos europeos. Sin embargo, es todavía insuficiente por su tamaño, y se plantea como una experiencia única e irrepetible, sólo justificada por la pandemia. Que estos precedentes sirvan para diseñar políticas similares de forma permanente dependerá, en gran medida, del éxito del experimento actual. De ahí la enorme responsabilidad europea que España está contrayendo, como uno de los principales beneficiarios del plan. Si los proyectos no se asignan correctamente, los fondos no se absorben, los resultados en términos de mejora de la productividad no se manifiestan o, aun peor, surgen casos de corrupción, los países que se han visto obligados a aceptar el NGEU a regañadientes vetarán futuras iniciativas.
Existen, en cualquier caso, motivos para la esperanza. Los europeos hemos vuelto a poner de manifiesto nuestra voluntad de afrontar juntos los problemas comunes, incluso cuando implican decisiones de vida o muerte en sentido literal, como el reparto de las vacunas contra la Covid-19. Sobre esa firme base, siempre será posible seguir construyendo; lo que dependerá de España es a qué velocidad.
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