En tiempos de elecciones, el interés público acerca de los impuestos suele aumentar, ya que el voto de cada ciudadano depende en muchas ocasiones de su acuerdo o desacuerdo con las políticas fiscales propuestas por los diferentes partidos. Por tanto, es durante estos periodos cuando la evaluación sistemática de las distintas políticas fiscales (o de cualquier otra política) cobra especial importancia. Estas evaluaciones son útiles para validar o refutar las de los políticos sobre sus propias propuestas, ya que a veces, y en particular cuando se celebran elecciones, suelen ser más positivas que la realidad. No obstante, debido a la complejidad del sistema fiscal y su funcionamiento, llevar a cabo una evaluación objetiva de las políticas fiscales no siempre es fácil.
La evaluación directa de cambios en parámetros importantes del sistema fiscal es sencilla. Por ejemplo, la Comunidad de Madrid ha prometido que va a ser una región de bajos impuestos en relación con las otras comunidades autónomas, un objetivo que incluso en plena crisis pandémica se ha cumplido con bajadas del IRPF y con la continuación de la bonificación del Impuesto sobre el Patrimonio (IP) desde 2011. La dificultad está, sin embargo, en evaluar qué efectos tienen estas medidas en los ciudadanos. Por ejemplo, el IP tiene dos funciones importantes: generar ingresos que permitan a las comunidades autónomas invertir en servicios públicos como la educación o la sanidad, así como corregir las desigualdades económicas entre las personas con patrimonios más altos y bajos (o sin apenas patrimonio). En un
estudio reciente, llevamos a cabo una evaluación causal de la bonificación del IP en la Comunidad de Madrid sobre la recaudación y la desigualdad de la riqueza en las distintas comunidades autónomas.
Desde la introducción del IP en 1978 hasta su breve supresión entre 2008 y 2010, el diseño de este instrumento fiscal era prácticamente uniforme en todas las regiones. No obstante, con la reintroducción del impuesto en 2011 las regiones comenzaron a ejercer su derecho a cambiar su diseño y, desde entonces, las diferencias en la escala de gravamen entre regiones son notables. La particularidad más importante es la de la Comunidad de
Madrid, dado que es la única región en la que desde 2011 hasta el presente este impuesto se bonifica en su totalidad, esto es, ningún residente en Madrid tiene que pagar este impuesto. Esta competencia en fiscalidad patrimonial puede inducir a los declarantes a cambiar de residencia fiscal para reducir su carga impositiva.
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En el estudio usamos el Panel de declarantes de IRPF 1999-2015 y el Panel de declarantes de IP 2002-2007, elaborados por el Instituto de Estudios Fiscales y la Agencia Estatal de Administración Tributaria. A partir de estos datos, analizamos los cambios de residencia fiscal de los declarantes de IRPF cuyo patrimonio en 2010 era lo suficientemente alto como para estar sujeto al pago del IP (en el hipotético caso de que el tributo no hubiera sido bonificado en su totalidad en 2010), y a los que seguimos a lo largo de todo el periodo 2005-2015. Este diseño nos permite verificar si los flujos de declarantes desde otras comunidades hacia Madrid, que siempre existían, han aumentado a partir del momento en el que el sistema fiscal ha generado mayores incentivos para hacerlo.
Gráfico 1.- Movilidad de declarantes de Impuesto de Patrimonio a Madrid
Fuente: elaboración propia a partir del Panel de Declarantes de IRPF 1999-2015 elaborados por el Instituto de Estudios Fiscales y la Agencia Estatal de Administración Tributaria.
El Gráfico 1 muestra el principal resultado de nuestro análisis.
El 'stock' de declarantes de IP (aquéllos con un patrimonio superior a los 700.000 euros) aumentó en 6.000 personas entre 2011 y 2015 en Madrid, mientras que el resto de las regiones experimentó de media una caída de 375 declarantes de este tributo. En el trabajo presentamos varios modelos estadísticos que revelan que este incremento representa un 10% relativo al año base 2010. Si analizamos los flujos entre 2005 y 2009, podemos comprobar que éstos no fueron diferentes en comparación con el año base 2010, lo cual nos permite validar la causalidad del efecto:
la bonificación íntegra del IP en Madrid desde 2011 es responsable del incremento relativo de altos patrimonios en la capital.
Este efecto no se niega en ningún ámbito político, pero en el debate público esta competencia fiscal a veces se justifica con el argumento de que las decisiones fiscales de Madrid son favorables para dinamizar la economía de la región porque incentivan la llegada de empresarios que crean empleo y aumentan el consumo. No obstante, nuestros datos muestran que
los declarantes de IP que se mudan a Madrid tienen de media 65 años y son en su mayoría 'rentistas', es decir, personas que en promedio viven de sus ingresos de capital (alquileres, intereses, etc.),
y no empresarios.
Asimismo,
muchos de estos cambios de residencia fiscal son ficticios, esto es, los declarantes fingen vivir en Madrid para eludir el pago del impuesto, pero siguen viviendo en otra región. Desafortunadamente no es posible cuantificar qué porcentaje de dichos cambios lo es, puesto que
las estrategias que llevan a cabo los declarantes para eludir el impuesto son complejas y requieren de una gran cantidad de recursos por parte de las administraciones. Lo único que podemos hacer es relacionar la evolución de las inspecciones de IP (medido en función de las actas de inspección instruidas del impuesto) con la evolución en los cambios de residencia fiscal. El número de inspecciones es mayor en promedio en las comunidades autónomas con una mayor proporción de cambios de residencia fiscal hacia la Comunidad de Madrid evidencia indirecta de que dichos cambios podrían ser deslocalizaciones ficticias.
En el estudio también analizamos las consecuencias de estos cambios de residencia debido a la competencia fiscal sobre la recaudación y la desigualdad en Madrid y el resto de comunidades. Esto es importante porque
las rebajas fiscales de Madrid por IP afectan sólo al 0,5% más rico de España, que concentra un 19% de la riqueza neta del país, mientras que la pérdida de ingresos y la potencial reducción del gasto público como consecuencia de ello afecta a la población en su totalidad.
Para cuantificar el impacto de la competencia fiscal por IP estimamos el nivel de recaudación y de desigualdad que las regiones hubieran obtenido en ausencia de movilidad para lograr una menor tributación. La capacidad recaudatoria de las comunidades (excluyendo Madrid) fue debilitándose desde 2011 conforme los cambios de residencia fiscal a Madrid aumentaban, llegando a
perder de media un 5% de la recaudación de IP en 2015, con relación al escenario sin movilidad. La desigualdad es la otra dimensión que reacciona de manera preocupante a la rebaja del IP. La Figura 2 muestra la diferencia media en la concentración del 1% más rico entre el escenario con y sin movilidad en cada región entre 2011 y 2015. La movilidad de contribuyentes aumenta el porcentaje de la riqueza que tiene el 1% más rico de la población sólo en la Comunidad de Madrid, puesto que el resto de las comunidades han perdido a estos declarantes con altos patrimonios que ahora tienen su residencia fiscal en Madrid.
Entre 2010 y 2015 el crecimiento de la concentración de patrimonio del 1% más rico en Madrid fue casi el doble del incremento de nuestro contrafactual sin movilidad (16 vs. 8,7%).
Gráfico 2.- Diferencia media en la concentración de riqueza del 1% más rico entre el escenario con y sin movilidad (2011-2015)
Nota: Elaboración propia a partir del Panel de declarantes de IRPF 1999-2015 y del Panel de declarantes de IP 2002-2007 elaborados por el Instituto de Estudios Fiscales y la Agencia Estatal de Administración Tributaria.
Ahora bien,
si Madrid ni gana un gran número de empresarios y pierde toda su recaudación de IP, ¿por qué le compensa? En parte, por la externalidad fiscal en el Impuesto sobre la Renta. Los altos patrimonios pagan IRPF por sus rentas, principalmente rentas del capital. Esto beneficia a Madrid, ya que un 50% de los ingresos de IRPF se lo quedan las regiones.
Madrid obtuvo en promedio un 4% más de recaudación por IRPF desde 2011, con relación al escenario sin movilidad, que perdieron las otras comunidades.
El nuevo Gobierno de Madrid tiene en sus manos decidir si eliminar este tipo de competencia fiscal con el resto de comunidades, que
reduce los ingresos fiscales (por IP, IRPF e Impuesto de Sociedades) de estas últimas y sólo beneficia a los grandes patrimonios. El Gobierno central también podría limitar esta competencia fiscal limitando la posibilidad de introducir este tipo de bonificaciones, como ya se hacía en España en los años 80 y 90. En nuestro análisis, encontramos que este tipo de limitaciones en las bonificaciones aumentarían la recaudación total por IP y moderarían la concentración de la riqueza.
