14 de Mayo de 2021, 14:53
Hace unos días presentaba el presidente del Gobierno a los medios, por segunda vez, el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia. El documento 'España Puede', y la amplia información complementaria que le acompaña, describen detalladamente los retos y objetivos considerados para cada uno de los 30 programas, o "componentes", que se han elegido para materializar 10 "políticas palanca", estructuradas alrededor de cuatro ejes transversales: España verde, digital, sin brechas de género, cohesionada e inclusiva, alineados a su vez con los seis pilares establecidos por la Comisión Europea.
Las transformaciones asociadas a estos ejes pretenden tener un impacto decisivo: "Su despliegue permitirá lograr un efecto duradero en el crecimiento potencial a través, principalmente, de un aumento sostenido de la productividad mediante el refuerzo del tejido empresarial y del capital humano, tecnológico, científico y natural, un mejor funcionamiento del mercado laboral, la modernización de la Administración pública, una mejor vertebración social y territorial del país y la modernización del sistema fiscal" (pág. 13). Que la aplicación de los fondos europeos va a lograr un sólido crecimiento y una notable creación de empleo en un horizonte de tres o cinco años parece claro. El verdadero reto estriba en diseñar un Plan de Recuperación que responda a la amplia lista de ambiciosas intenciones del párrafo anterior, facilitando con ello la consecución de un crecimiento sostenido e inclusivo, y un amplio progreso social durante las próximas décadas.
Los positivos resultados económicos dependerán básicamente de que se consiga alterar drásticamente la evolución que ha seguido la productividad en España durante décadas. Ello requiere, a su vez, de un cambio radical en la concepción y tratamiento institucional de la innovación, siendo muy relevante el modo en que se defina la participación del sector público en dicho proceso. Depende también de mejorar significativamente la calidad de los activos empresariales tangibles e intangibles, incluyendo la del capital humano y de la gestión empresarial. Y, no menos importante, precisa una clara y definitiva mejoría en nuestra calidad institucional (calidad y cumplimiento de las normas, seguridad jurídica, transparencia, evaluación de políticas, Administración al servicio de los ciudadanos).
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En la descripción de los 30 programas, el documento se refiere casi obsesivamente, en términos genéricos, a la "digitalización" de distintos sectores (246 referencias) y a la "modernización" (261 referencias) de la Administración, de la Justicia, de la formación profesional, del tejido industrial. No es sencillo explicar cómo estos conceptos pueden contribuir a lograr los objetivos antes descritos, lo cual posiblemente se realice en documentos posteriores. Basarse en conceptos genéricos tiene el riesgo de nutrir el Plan de Recuperación de programas de gasto en fácil sintonía con los pilares europeos (transición verde, digitalización, cohesión social y territorial, inclusión), siendo poco evidente el modo en que dicho gasto genera un progreso social y económico real.
Adicionalmente, utilizar un diseño basado en una amplia lista de actuaciones en múltiples ámbitos puede fácilmente generar solapamientos y dejar lagunas importantes sin cubrir. Los exigentes objetivos que se pretenden alcanzar a largo plazo resultarían más verosímiles si se dispusiera de una explicación acerca del modo en que los 30 programas escogidos interaccionan entre sí, en el marco de las estructuras sociales y económicas actualmente existentes. Es éste un importante riesgo que podría haberse evitado con otro tipo de diseño.
Una carencia importante del Plan de Recuperación es la ausencia de un sistema de evaluación de las políticas (10 referencias en España Puede) y los programas que se seleccionen, y un compromiso de rendición de cuentas (seis referencias en el documento) por parte de los gestores del programa y del Plan de Recuperación, a los que apenas se alude en el documento. La evaluación de políticas públicas permite aprender de posibles errores, así como de aspectos difícilmente previsibles a priori, lo cual redunda en un mayor éxito de las iniciativas y una mejor normativa para el futuro. La evaluación debería ser continua, durante el proceso de ejecución de los programas, de modo que permita subsanar cualquier deficiencia o reaccionar ante cualquier evento que pueda influir sobre su puesta en práctica. Requiere, además, que las actuaciones descritas bajo cada uno de los 30 programas del Plan se especifiquen en términos de hitos cuantitativos cuyo cumplimiento pueda ir evaluándose gradualmente. Dada la magnitud del Plan, este tipo de control es exigente, sin duda, pero también imprescindible para maximizar el éxito del mismo. Por eso es difícil de entender el empeño en definir una gobernanza limitada a una comisión ministerial con el apoyo de una comisión técnica. Es sorprendente la renuncia a contar con un sistema de evaluación externo y experimentado.
La especificación de objetivos cuantificables es también necesaria para la esencial rendición de cuentas, sea por parte de las empresas o de los gestores de los programas. La constitución de un equipo experimentado y capacitado para la gestión y la supervisión de los proyectos, con objetivos bien definidos para sus responsables, facilitaría la ejecución del Plan de Recuperación, mejoraría las posibilidades de evaluación y clarificaría la rendición de cuentas. Tras una importante experiencia acumulada, podría ser, además, la base de un futuro grupo de análisis y evaluación dentro del sector público.
España Puede incorpora actuaciones de fomento de la creación de empresas y el emprendimiento, sin que se hayan analizado los factores que explican el escaso impacto que tuvo la ley de emprendimiento de 2013. También se refiere repetidamente a una drástica reducción de la temporalidad laboral, pero no se han analizado las razones por las cuales las sucesivas reformas introducidas durante años no lo han conseguido. No tiene mucho sentido emitir más normas en ausencia de tales evaluaciones. Algo similar puede decirse de los muchos informes de expertos encargados desde distintos gobiernos de España que, aunque anunciados con bombo y platillo, duermen el sueño de los justos una vez finalizados. Ejemplo reciente es la constitución de una nueva comisión de expertos para la reforma integral del sistema fiscal, en línea con la política 10 de España Puede (Modernización del sistema fiscal para un crecimiento inclusivo y sostenible), cuando el informe de 2014 de una comisión análoga no ha sido objeto de aplicación.
En aspectos tan importantes como las políticas activas de empleo y las reformas de distintos aspectos del sistema educativo, incluyendo el inicio de una estrategia de formación a lo largo de la vida, sería deseable que el Plan de Recuperación avanzase significativamente desde las repetidas referencias a su modernización, hasta las propuestas concretas. El documento no presenta plazos ni establece responsables ni objetivos concretos para las múltiples actuaciones que promete.
El Plan de Recuperación debiera ser un proyecto integrador de país; unir a todos los ciudadanos en un proyecto ilusionante de futuro. No cabe minusvalorar la importancia que tendría en este difícil momento generar expectativas e ilusión acerca de nuestras posibilidades de progreso. Para ello, sería preciso involucrar mucho más a la sociedad, a la que no se ha convocado para que contribuya en el diseño del Plan y en la selección de los programas de actuación. Se repite la decisión de "apostar por la Ciencia", pero no se ha recurrido a universidades, centros de investigación, organizaciones ciudadanas y otras instituciones y grupos generadores de ideas para recabar sugerencias en el diseño del Plan. España Puede contiene una sección sobre el "Proceso de consulta" (pág. 195) que ilustra palpablemente este descuido. En aspectos tan importantes como la temporalidad laboral y las políticas activas de empleo, el emprendimiento, el sistema público de pensiones o las causas de nuestra deficiente productividad, entre otros, estos grupos han realizado durante años numerosos y exhaustivos análisis conceptuales y empíricos. Esto sucede cuando España ha presentado ya su IV Plan de acción de Gobierno Abierto, iniciativa que tiene por objetivo que las administraciones públicas actúen con transparencia, fomenten la colaboración y la participación ciudadana, rindan cuentas y sean inclusivas, haciendo que los ciudadanos sean agentes activos del diseño de las políticas, aportando sugerencias y valoraciones.
A pesar de ser un proyecto de país, como se reconoce en el documento, el deficiente contexto político ha hecho que aparezca como una acción de Gobierno, algo inapropiado tratándose de un Plan que pretende modernizar definitivamente nuestra economía y sociedad, y cuyas actuaciones pueden extenderse a lo largo de décadas. Más que unir a todo el país en torno a un proyecto de futuro conjunto, parece que lo sufriremos como un elemento más de discusión bizantina sobre la capacidad de un determinado Ejecutivo para utilizar eficazmente una ingente cantidad de recursos. Lo más sorprendente es que nadie externo al Gobierno haya reclamado la responsabilidad colectiva sobre el diseño y ejecución del Plan de Recuperación.
Es difícil poner en marcha un programa de inversiones y reformas de esta magnitud, y se ha hecho un notable esfuerzo, pero sería deseable corregir algunas de las limitaciones que tiene el proyecto en este momento. Y, una vez más, no podemos sino apelar a la responsabilidad de todos nuestros representantes políticos. Nadie duda de que nos jugamos mucho; no sólo por nosotros, sino por las generaciones futuras.
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