Este mes pasado, en el que se cumplió el 10º aniversario del conflicto sirio y el quinto de la firma de la (tan criticada) declaración entre la UE y Turquía, nos preguntamos si este acuerdo funciona o si alguna vez lo hizo; preguntas especialmente pertinentes ahora que ambas partes parecen dispuestas a revivirlo.
El 18 de marzo se cumplieron
cinco años del acuerdo según el cual Turquía se comprometió a frenar el éxodo sirio hacia Europa y a aceptar el retorno de las personas migrantes que llegasen irregularmente a Grecia procedentes de sus costas. A cambio, la UE se comprometió a reasentar a personas refugiadas procedentes de Turquía y a reabrir el proceso de liberalización de visados.
En 2015, y ante la situación de llegada de personas refugiadas, los estados miembro no habían logrado alcanzar un acuerdo más allá de reducir los flujos de entrada. ¿Y cómo iban a hacerlo en un contexto de
crisis? Pues experimentando con instrumentos cortoplacistas, que daban respuesta a una situación fronteriza coyuntural, pero sin afán de responder de manera compartida a la crisis humanitaria. Así, en lugar de reformar el Sistema Europeo Común de Asilo, se optó por poner en marcha
instrumentos de externalización del control migratorio en estados terceros; como Turquía.
Para ello, el primer paso de la declaración entre la UE y Turquía establecía que los retornos se harían «de acuerdo con los estándares internacionales y respetando el principio de no devolución». Para ello, la declaración tuvo que asumir que Turquía era un «país seguro», a pesar de las conocidas vulneraciones de derechos en el país y de que éste no reconoce íntegramente la Convención de Ginebra de 1951 del Estatuto de las Personas Refugiadas. Además, y para asegurar el retorno inmediato de aquellas personas que llegaban irregularmente a territorio griego, la declaración necesitaba de una limitación de movimientos. El resultado ha sido que
las islas griegas no sólo se han convertido en destino final, sino en centros de retención y auténticos espacios de excepción dentro de la UE.
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El acuerdo sí sirvió para bloquear las fronteras orientales, con un descenso significativo de entradas irregulares desde Turquía hacia la Unión Europea. Pero ni siquiera este
éxito puede atribuirse en su totalidad a la entrada en vigor de la declaración, pues la ruta de los Balcanes se había cerrado meses antes, el grueso del exilio sirio ya había tenido lugar y el sistema de asilo griego estaba sobresaturado. La declaración también sirvió para adjudicar a Turquía parte del Fondo para los Refugiados (6.000 millones de euros).
Sin embargo, los datos demuestran también el fracaso de esta negociación. Por un lado, ha fallado uno de sus principios fundamentales: la enorme desproporción en el cumplimiento de la ratio 1:1. Por cada persona retornada a Turquía, no una, sino 10 han sido reasentadas a un Estado miembro (en cifras absolutas, 27.000 personas lo han sido desde Turquía y sólo 2.735 han sido retornadas de Grecia a Turquía (
marzo 2020).
En términos humanitarios es una buena noticia; en términos de negociación, muy poco efectiva, sobre todo si tenemos en cuenta que desde el año pasado Ankara está incumpliendo este capítulo de readmisión y en torno a 30.000 personas se encuentran en los
hotspots. Asimismo, las negociaciones en torno a la liberalización de los visados de ciudadanos y ciudadanas turcas no avanzan según lo previsto.
Es decir, ni expulsiones masivas, ni vías legales y seguras desde Ankara a la UE ni mejor gestión del asilo y de la atención a las personas refugiadas. Esta insuficiencia de vías reales de acceso a la protección internacional ha tenido como consecuencia, por un lado, el uso de rutas migratorias alternativas más peligrosas, como la del Mediterráneo Central o la
terrestre entre Turquía y Grecia. Por otro lado, ha provocado un colapso en el sistema de asilo y una auténtica crisis humanitaria en las islas griegas, donde las condiciones y el hacinamiento son insostenibles, a lo que hubo que sumarle el año pasado ataques xenófobos y racistas hacia las personas refugiadas.
La declaración ha debilitado no sólo los instrumentos y la narrativa de solidaridad entre estados miembro, sino el respeto y protección de la institución del asilo. Con la misma, los países de la UE renuncian en parte a su obligación internacional de atender las peticiones de protección internacional que reciben y verificar la seguridad en cada examen de solicitud de asilo. Esta especie de
neo-refoulement ocurre evitando que esas solicitudes lleguen a territorio europeo y, así, devolver a las personas que piden refugio. Sin embargo, esto implica que han de vivir en un Estado tercero donde no se puede intervenir y donde sus derechos y libertades fundamentales pueden ser vulnerados.
Finalmente, la falta de cumplimiento de este acuerdo unánimemente alcanzado ha puesto de manifiesto la debilidad de los instrumentos europeos a la hora de tomar medidas sancionadoras.
Pero las relaciones entre la UE y Turquía en materia de
(des)gestión migratoria no se limitan a esta declaración compartida de intenciones. En 2020, la situación fue especialmente convulsa en este sentido, puesto que a las tensiones geopolíticas que reinaron el año pasado entre Turquía y la UE se le sumaron algunas turbulencias en el ámbito de la gestión migratoria.
En primer lugar, presenciamos el uso de las personas refugiadas como arma política o
'weaponization' en febrero del año pasado, cuando el presidente Erdogan decidió incumplir la declaración y reabrir la frontera con Grecia. Ante esta situación, el Gobierno heleno suspendió el derecho a solicitar asilo durante el mes de marzo.
En segundo lugar, el verano pasado la guardia costera griega fue acusada en varias ocasiones de haber efectuado
devoluciones ilegales de migrantes en el mar Egeo. Pero no sólo la guardia costera griega estuvo involucrada. La agencia Frontex y su director ejecutivo Fabrice Leggeri, están sometidos a una investigación en relación con estos
push backs. A principios de marzo de este año, concluyó la investigación interna sobre su presunta implicación y connivencia en la devolución ilegal de migrantes en la frontera de Grecia con Turquía con un tono exculpatorio y sin lograr aclarar las dudas sobre todos los incidentes analizados.
La violencia en las fronteras no es sólo una cuestión de violación de los derechos humanos, sino que su impunidad cuestiona los propios valores fundacionales de la UE. Esta banalización se da, además, en un contexto en el cual los estados están blindando sus fronteras y endureciendo sus políticas de asilo; no únicamente a causa de la Covid-19. La situación de bloqueo en las negociaciones del Nuevo Pacto de Migración y Asilo, propuesto por la Comisión Europea y que requiere el compromiso de los 27, conduce a una sensación de
stand by, arbitrariedad en las fronteras y connivencia con la violencia que ocurre en las mismas.
Y ahora, ¿qué?
Es evidente que este tipo de mecanismos de externalización son considerados parte fundamental de la política migratoria de la UE y
la lógica de externalizar y 'securitizar' las fronteras subyace, además, en el Nuevo Pacto de Migración y Asilo.
Un lustro después, la UE y Ankara están negociando una nueva versión de la declaración. El Alto Representante de la Política Exterior de la UE, Josep Borrell, ya avanzó el pasado 15 de marzo que la «declaración sigue siendo válida» y que el bloque «intentará buscar una renovación de este compromiso común».
En la reunión de los líderes de la UE del 25 de marzo se aprobó «fortalecer» la cooperación con las autoridades turcas en materia migratoria para combatir la migración irregular y facilitar el retorno. Para ello, han
solicitado a la Comisión Europea que explore opciones para un nuevo acuerdo que permita continuar financiando la acogida de personas refugiadas en Turquía, modernizar el régimen aduanero y liberalizar los requisitos de visado. ¿Les suena?
La renovación de la Declaración no parece que vaya a corregir las debilidades de aquélla de 2016 ni a provocar un cambio de rumbo en la política migratoria de la UE. Ésta se seguirá apoyando en el refuerzo del control fronterizo y su externalización a países terceros. Sin embargo, esta externalización seguirá requiriendo de equilibrios cada vez más intrincados.
El futuro cercano no es alentador, y se espera que aumente la llegada de personas refugiadas tras la pandemia. Ni los estados miembro ni la Comisión Europea abordan la política migratoria y de asilo desde una perspectiva integral ni ambicionan cambiar el marco que vincula seguridad y migración. El impacto negativo de la declaración UE-Turquía en la credibilidad de la UE continuará su curso, mientras se limitan derechos que considerábamos fundamentales. Seguiremos de cerca la siguiente reunión el Consejo de junio.
