Economía circular y su impacto en la fiscalidad ambiental

Es indudable que la economía circular se ha situado en las agendas públicas de los gobiernos europeos como epicentro de la transición ecológica y energética. Fruto de las líneas estratégicas de la política de la UE, auspiciadas por la Comisión en su European Green Deal –julio de 2019– y su nuevo Plan de Economía Circular 2.0 (2020-2024), se ha tomado conciencia de que la necesaria planificación de la transición ecológica pasa por estrategias en este campo que permitan evolucionar hacia un nuevo modelo de crecimiento basado en optimizar el uso de los recursos naturales en el camino hacia la sostenibilidad global. Así, la economía circular se asienta sobre una concepción sistémica de colaboración entre agentes productivos, que puede tener incluso una proyección atractiva para países en desarrollo desde la perspectiva del cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible número 12 (Producción y consumo responsables) y el ODS 13 (Acción por el clima) de la ONU.

La clave de la economía circular gira sobre la generación de valor que debe producir el tránsito de modelo en tres aspectos interconectados (ambiental, económico y social) y su traducción en términos de prevención de impactos ambientales, generación de nuevas actividades económicas y empleo, junto con el ahorro de materias primas y energía. A este respecto, el Informe Cotec 2019 hacía mención, al definir los retos para España, a que la transición hacia la economía circular incluía una reforma fiscal y la necesaria definición de impuestos e incentivos combinados para la reducción de insumos (materiales y energía) y emisiones, incentivando patrones virtuosos en la fase de producción y de consumo. En consecuencia, la tributación ambiental ha recobrado un protagonismo inusitado al servicio del cambio de conductas y procesos productivos que facilite la conservación de bienes y productos en su ciclo de vida y/o uso; y, de ahí, el fomento de la circularidad. Sin duda alguna, la fiscalidad ambiental constituye una herramienta vital para motorizar el proceso. 

Todo ello implica poner el acento en dos premisas fundamentales: una, el impacto de la economía circular en la fiscalidad ambiental, como estrategia articulada por la persecución del mantenimiento del valor de los productos, materiales y recursos en la economía durante el mayor tiempo posible, así como la reducción al mínimo de la generación de residuos; y dos, la imprescindible y acuciante reforma fiscal ambiental pendiente en España, que se encuentra actualmente condicionada por el escenario económico originado por la pandemia.

Esta discusión se ha acelerado en todos los países al hilo de las medidas necesarias para superar la crisis de las finanzas públicas y de aumentar los ingresos fiscales en un entorno económico recesivo. La orientación de las organizaciones internacionales ha sido unánime al situar la tributación ambiental como adalid de la recuperación y como opción para la consolidación fiscal. Así, la ONU ha manifestado la necesidad de alinear la acción climática con la superación de la pandemia. La OCDE, en su 'Tax Policy Reform 2020', señaló también la necesidad de aumentar la tributación ambiental para financiar la recuperación, poniendo el acento en la reforma de la fiscalidad del transporte vinculado a la protección ambiental. Lo cierto es que la pandemia también propició, en noviembre de 2020, la llamada a la prudencia del Fondo Monetario Internacional, que ha matizado sus propuestas de imposición al carbono y alertado sobre los efectos en las clases más desfavorecidas provocados por las reformas de imposición ambiental, con consecuencias más palpables en el marco recesivo actual.

[Con la colaboración de Red Eléctrica de España] 

La primera premisa nos obliga a tener presente que el diseño de los instrumentos fiscales debe responder a los retos de la economía circular reflejados en la elaboración de las estrategias nacionales y autonómicas. En todo caso, éstas han tenido el acierto de poner de nuevo sobre la mesa el debate sobre la implantación de reformas fiscales verdes que, en cierto modo, se habían estancado debido a la crisis económica anterior y, como consecuencia de ella, la pérdida de posibilidades financieras para la sostenibilidad del Estado de bienestar. La fiscalidad debe ponerse al servicio de la búsqueda de conductas más respetuosas con el entorno natural, incidiendo en el comportamiento que permita disminuir el gravamen fiscal sobre los recursos naturales y aumentar el apoyo a la innovación, fomentando nuevas formas de producción, transporte y consumo, bajo el soporte que proporciona el principio de quien contamina, paga. Por su parte, la Estrategia española de economía circular, presentada en junio de 2020, no ha dejado de poner de manifiesto la importancia de la fiscalidad como instrumento eficiente y eficaz para la consecución de los objetivos ambientales en materia de residuos.

No es extraño, pues, que la terminología también haya virado al referirnos a los tributos dirigidos a la protección ambiental, siguiendo un parámetro finalista en su calificación y representativo de su instrumentalidad en la transición económica circular: 1) reorientación de pautas de educación y concienciación ambiental -v.gr. tributos pedagógicos; 2) conservación de bienes de dominio público con valor ambiental -v.gr. tributos restaurativos, y 3) reducción de la cantidad de residuos desechables y prolongación de la vida útil de bienes y productos -v.gr. tributos por generación.

Desde luego, los tributos que gravan la generación de residuos y promueven su reducción guardan una estrecha relación con los postulados de la economía circular. Las posibilidades de gravamen pueden ser múltiples y, habitualmente, tienen una afectación total a la reinversión en la gestión de los residuos (ej. tasas de basuras de pago por generación, tasas por uso de vertedero o los beneficios fiscales relacionados con el fomento de uso de puntos limpios y compostaje).

Por su parte, los tributos restaurativos se incorporan al marco legal para la conservación de áreas naturales merecedoras de protección jurídica, que pueden colaborar incluso en la financiación del gasto público ambiental (ej., impuestos sobre bienes turísticos en un sentido amplio).

Ahora bien, los tributos que, intuitivamente, pueden afectar en mayor medida a la conciencia ambiental son aquéllos que desarrollan una labor pedagógica, con la pretensión del cambio de conductas hacia comportamientos más respetuosos con el medioambiente. La imposición sobre envases, bolsas de plástico y otros productos de uso ciudadano masivo que tienen un claro impacto nocivo es determinante a efectos de la circularidad perseguida, que exige la priorización de consumos que resulten más sostenibles y más restaurativos del entorno natural. 

A mi juicio, la incidencia de las estrategias de economía circular se manifiesta también en el enfoque prioritario que el legislador tributario ha de adoptar para seleccionar y modular figuras impositivas para su orientación ambiental. En primer lugar, hay que establecer una preferencia por la imposición en origen o fuente si deseamos que ese tributo sea lo más circular o lo más orientado a la circularidad posible. En segundo lugar, se trata de incentivar modelos de producción y consumo sostenibles y el diseño de productos duraderos en términos de vida útil, y desde ese punto de vista entran en juego los incentivos fiscales.

A priori, la reflexión sosegada sobre el enfoque de gravamen circular nos ha de llevar a la imposición sobre recursos no sostenibles para provocar un estándar de contención relevante en conductas con impactos nocivos e incentivar la reutilización, repensando los procesos de producción de cara a la sostenibilidad económica y ambiental. 

Por esta razón, el impacto de la economía circular no trasciende únicamente al modelo de tributación ambiental, sino al sistema fiscal en su conjunto, debido al papel instrumental que éste desempeña para la introducción en las políticas públicas de la circularidad. De hecho, dentro del primer eje transversal de la Estrategia española, las figuras tributarias son los principales instrumentos para lograr la sensibilización y movilizar a consumidores y productores, junto con la innovación y la competitividad, el empleo y la formación. Ahora bien, a la hora de diseñar estos tributos, deben adaptarse primero las categorías no tributarias a figuras fiscales y a sus principios inspiradores para evitar disfunciones jurídicas; y, segundo, hay que adecuar las iniciativas de economía circular en materia fiscal al nuevo escenario económico, especialmente en fiscalidad indirecta, a la hora de incluir ajustes normativos en el ordenamiento fiscal (p.ej., el régimen para bienes usados, la inclusión de la revalorización energética de productos que no se contempla dentro de las categorías de actividades económicas o los sectores de energías alternativas).

Dada la vocación pedagógica mencionada que trasciende de la economía circular y el marco global del problema, la estrategia europea ha focalizado su atención en materia de plásticos –normativizada en la Directiva UE 218/851– sobre los de un solo uso. Su concreción en España ha tomado forma con la propuesta de imposición sobre envases plásticos no reutilizables recogida en el Anteproyecto de Ley de Residuos y Suelos Contaminados. Esta línea de imposición nace con la esperanza de aportar un peldaño a la circularidad, y con efectos expansivos hacia la actuación responsable de consumidores y productores. 

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Abstrayéndonos a todo ello, como reflexión general, el apoyo a la estrategia de economía circular puede ofrecer el pórtico de acceso a una fiscalidad ambiental de carácter estable, en tanto en cuanto incida en la remodelación e inversión de procesos productivos sostenibles y el consumo responsable. Es inequívoco que nuestra fiscalidad ambiental carece de generalidad y permanencia, requisitos indispensables para poner las bases de una real reforma fiscal verde en España. Como es bien conocido, esta fiscalidad se sitúa por debajo de la media en la UE, y los ingresos por tributos ambientales continúan teniendo una ínfima representatividad en el conjunto de ingresos fiscales del país –en torno a un 7,9%, según datos del Instituto Nacional de Estadística (INe) de noviembre de 2020. En cualquier caso, el enfoque de las estrategias de economía circular se ha de visualizar a largo plazo, evitando sobredimensionar el papel adjudicado a la fiscalidad ambiental, sin perjuicio de reconocer que ésta se encuentra en el disparadero de la conciencia pública actual. 

Es el momento de aprovechar las sinergias que ofrece el enfoque renovado de la economía circular, junto la versatilidad del principio quien contamina, paga, para revisar y proponer medidas fiscales que faciliten el camino hacia el nuevo modelo productivo que perseguimos. La reclamación histórica acerca de una sistematización de la diversidad existente de figuras tributarias de perfil ambiental, que ya reclamase la Comisión de Expertos para la Reforma del Sistema Tributario español en 2014, se hace, a día de hoy, más acuciante ante la realidad de los impactos nocivos que se producen en nuestro entorno, y es inexcusable para la eficaz aplicación de las políticas transversales de transición ecológica. 

Dicho lo anterior, podemos decir que el impulso y fomento de la circularidad económica tiene nombre de fiscalidad ambiental, y ello pasa por prestar especial atención a la coordinación y armonización de impuestos ambientales y comenzar a poner orden en la amalgama de tributos autonómicos sobre residuos que existen en la actualidad. Ello no es óbice para admitir que hay que evaluar con rigor y serenidad las medidas en este terreno y condicionarlas a la recuperación de la pandemia.