V. Schmidt: "La crisis de la 'eurozona' fue de legitimidad política, económica y de gobernanza"

Nada más estallar la pandemia, el ministro de Asuntos Exteriores alemán, Heiko Maas, afirmaba a 'Der Spiegel' que «en esta crisis necesitamos ayuda rápida sin ningún tipo de condiciones estrictas o instrumentos de tortura como son la Troika o duras medidas de austeridad». Reconocía, así, graves errores en la crisis anterior de la eurozona que no pueden repetirse ante el enorme desafío económico actual. En este sentido, es muy instructivo el último libro de Vivien Schmidt, Europe’s Crisis of Legitimacy: Governing by Rules and Ruling by Numbers (Oxford University Press, 2020), un detallado estudio que profundiza nuestra comprensión de una crisis que no sólo amenazó la estabilidad política y económica de Europa, sino al propio proyecto europeo. Schmidt, una de las mayores especialistas en la UE, es profesora Jean Monnet de integración europea y de relaciones internacionales en la Boston University.

Hernán Garcés.- En Europe's Crisis of Legitimacy, usted analiza la crisis desde la perspectiva de la legitimidad. ¿Cómo define legitimidad y por qué ha elegido este método de análisis?

Vivien Schmidt.- La legitimidad es un prisma que permite evaluar lo sucedido en el ámbito de la economía política, la política y los procedimientos de gobernanza; y, en mi opinión, es la mejor manera de englobarlo todo y permite, como observador externo e interno, examinar cómo los actores se perciben a sí mismos e intentan legitimarse y legitimar sus políticas. En segundo lugar, la crisis de la 'eurozona' fue de legitimidad política, económica y de gobernanza. Desde este punto de partida, ¿cómo definir la legitimidad? Por una parte, la definición básica, inspirada en Max Weber, es la de la autoridad del Gobierno entendida como el consentimiento público, o la confianza pública, en un órgano ejecutivo. Sin embargo, también se puede enfocar como una actividad de gobierno; lo que hace afecta a la forma en que se le percibe y, por lo tanto, sus actividades pueden potenciar o socavar la autoridad del gobernante. Es un aspecto que hay que examinar, porque estamos hablando sobre la output legitimacy y la input legitimacy.

H. G.- Antes de continuar, ¿podría definir estos conceptos?

V. S.- Disculpe por la jerga, pero son conceptos que la Ciencia Política y, en particular, los estudios europeos utilizan constantemente. 'Output legitimacy' es el rendimiento y la eficacia de las políticas para el interés general. 'Input legitimacy' es tanto la representación y participación de la ciudadanía como la respuesta política de las elites gobernantes. En términos generales, output e input son percibidos a menudo como compensándose recíprocamente. La gente puede haber votado por algo que no funciona, realmente estúpido, pero es legítimo porque lo votaron. O la gente no lo sabía, fue decidido por los tecnócratas, pero funciona y se siente cómoda. De alguna manera hay una compensación.

Sin embargo, hay aspectos de la legitimidad de la gobernanza que no han sido tratados por la literatura al no estar incluidos en una de estas dos categorías. En realidad, son aspectos diferentes la calidad y eficacia del proceso de toma de decisiones; la rendición de cuentas de los que las toman ante los foros pertinentes, ya sea por otros expertos o por el Parlamento; la transparencia de las acciones de quienes gobiernan y el acceso a la información; la integración de la sociedad civil, etcétera. ¿Por qué no intentar aglutinar todos estos conceptos? 'Throughput legitimacy' es la mejor fórmula porque, al reunirlos, uno se puede preguntar en qué medida la calidad del proceso está relacionada con el rendimiento político-económico y la respuesta política.

Si bien en política uno puede hablar de compensación entre el rendimiento y la respuesta de las elites gobernantes, no ocurre lo mismo con la gobernanza. Si hay una buena gobernanza, un proceso de alta calidad, transparente y que rinda cuentas, aquélla es casi invisible; la gente no la percibe. Por el contrario, si la gobernanza no es buena, es incompetente, corrupta, parece sesgada o incluso opresiva, entonces socava la percepción de eficacia del output y de la política del input. Creo que esto es muy importante, en particular si nos fijamos en la gobernanza de la eurozona.

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H. G.- Usted argumenta que, ante la erosión de legitimidad de la UE por la crisis, sus actores decidieron reinterpretar las reglas y re-calibrar, sigilosamente, los números, pero sin reconocerlo públicamente.

V. S.- Básicamente, el problema es que los actores de la UE asumieron que, para tener buenos resultados y output legitimacy, todo lo que debían hacer era insistir en aplicar las reglas, ser transparentes y rendir cuentas. No les importaba responder a las preocupaciones de la gente, ni consultarla; no había 'input legitimacy'. Asumieron que todo iría bien y, por supuesto, no ocurrió así.

Desde 2010 al 2012, durante la primera fase caliente de la crisis, la UE estuvo gobernada por reglas y números (governing by rules and ruling by numbers). Como los actores de la UE generalmente reconocen, aunque no lo digan, esto condujo a un deterioro de la economía y de la política. En ese contexto, la input y la output legitimacy estaban en riesgo ¿Cuál fue la respuesta? Reinterpretar las reglas. Eso es lo que se hizo desde 2013 al 2015 y, además, se re-calibraron los números con sigilo, sin admitirlo públicamente, por supuesto. Se produjo entonces una mejora inmediata dado que las reglas originales no estaban funcionando y seguían siendo insuficientes, la situación no mejoró mucho porque la opinión pública no lo percibió.

También hubo una percepción de ilegitimidad porque el mensaje fue que no se estaban reinterpretando las reglas, cuando era justo lo que se estaba haciendo. Por ejemplo, en 2013 se aprobó una nueva metodología de cálculo del déficit que beneficiaba a España, al incluir el desempleo estructural. Sin embargo, en aquella fase inicial el mensaje era seguir negando que se estaban reinterpretando las reglas. El resultado es que los españoles se sintieron presionados cuando, en realidad, estaban más cómodos con esta nueva metodología y, al mismo tiempo, los alemanes se sintieron engañados. Sólo a partir de 2015, con la llegada de Jean-Claude Juncker a la Comisión, ésta y los demás actores de la UE comenzaron a admitirlo para asegurarse una mayor legitimidad. No obstante, el daño ya estaba hecho.

H. G.- En su libro, analiza al detalle la actuación de las instituciones en términos de legitimidad; que, como el dios Jano, ofrece dos caras. Empecemos con el Consejo de la UE. En un reciente libro, Arnaud Montebourg, ministro de Economía con François Hollande, transcribe una conversación entre éste y Barack Obama en la que Hollande acusa a Angela Merkel por su gestión de la crisis. ¿Qué opinión le merece el papel de Alemania en el Consejo de la UE?

V. S.- Si analizamos el Consejo en profundidad y pensamos en términos de legitimidad, no es una tarea fácil: ¿estamos hablando de la legitimidad de quién? Se me ocurrió que debía reunir los argumentos que sostienen que el Consejo no estaba actuando con legitimidad pero, también, por qué podía ser visto como legítimo. ¿Puede haber dos respuestas diferentes?

Respecto a Alemania, se puede plantear si el Consejo fue una dictadura dirigida por ellos, junto a su coalición de países del norte de Europa, al imponer una 'talla única' para todos; una serie de reglas ordoliberales que funcionan bien para el norte pero, sin duda, no para el sur. El argumento a favor de una dictadura germana (y del norte europeo) es que actuó en beneficio de sus propios intereses económicos al obligar a los deudores a pagar a los acreedores y rescatar, así, a sus bancos y a los franceses. Alemania tampoco quería una unión de transferencias económicas porque ya tenía una con Alemania del Este y, en particular, a causa del alto endeudamiento de Italia; lo que también beneficiaba a sus intereses.

Hubo una clara percepción de que Merkel retrasó cualquier tipo de decisión sobre el rescate a Grecia hasta las elecciones de Renania del Norte-Westfalia, en mayo de 2010. Por supuesto, al final, la crisis explotó y perdió las elecciones de todos modos, pero Grecia tuvo que pagar y sus problemas se triplicaron en el ínterin. Alemania también actuó en beneficio de sus intereses legales (por ejemplo, los que preocupaban al Tribunal Constitucional, que estaba constantemente encima de la canciller). Asimismo, se puede mencionar el protagonismo de Merkel frente a Nicolas Sarkozy, que defendía la solidaridad hasta que, en mayo de 2010, decidió ceder para obtener, por fin, el rescate de Grecia. Sarkozy se acordó entonces de que era un político conservador y de que la austeridad jugaba electoralmente a su favor. Éstos son los argumentos, bastante convincentes, que los politólogos más racionales han utilizado para sostener que el Consejo era entonces una dictadura liderada por Alemania.

H. G.- Sin embargo, usted sostiene que se puede argumentar, con la misma validez, que el Consejo era un órgano deliberativo de responsabilidad mutua.

V. S.- Al fin y al cabo todos estaban de acuerdo, en palabras de Romano Prodi, con «las estúpidas reglas del Pacto de Estabilidad», en una constante deliberación y toma de decisiones a la sombra de Alemania. Si bien el discurso estaba centrado en ese Pacto, con el paso del tiempo hubo cambios importantes. En 2012 Mario Monti, respaldado por Hollande, consiguió, después de mucho insistir, que Merkel aceptase incluir el crecimiento en el Pacto de Estabilidad. En 2014, Matteo Renzi, respaldado por Hollande, consiguió, también después de mucho insistir, que Merkel aceptase la flexibilidad. Finalmente, en 2015 se abandonó toda discusión con la llegada de Juncker a la Comisión, y ésta se centró en la inversión. Estas concesiones demuestran que en muchas ocasiones Alemania no consiguió imponerse, que hubo cambios importantes que no habrían sido posibles si la dependencia [de Alemania] fuera total. Fue un órgano de deliberación y responsabilidad mutua.

Sin embargo, por lo que respecta al llamado programa de países bajo condicionalidad (en particular, Grecia, Irlanda y Portugal), sólo hay dos maneras de verlo, ambas sin legitimidad. El tercer rescate a Grecia fue una pura dictadura sobre este país. Para Irlanda, Portugal y la Grecia del primer y segundo rescates, se puede calificar de deliberación autoritaria. Se deliberó mucho pero, en última instancia, tuvieron que aceptar las demandas de la Troika y de los ministros de Finanzas del Eurogrupo.

H. G.- Paul Krugman calificó a la Comisión, durante la crisis de la eurozona, como el "reino del terror" por sus duras medidas de austeridad. Para usted, esto tiene dos caras: «Ayatolás de la austeridad» y «ministros de la moderación».

V. S.- Durante mi estancia en la Comisión en calidad de investigadora [fellowship], entre 2014 y 2015, cuando comentaba que eran ayatolás de la austeridad por la dureza con la que la estaban imponiendo, me respondían que leyese lo que estaban escribiendo. En efecto, en el estudio prospectivo anual sobre el crecimiento hubo un cambio importante respecto a las demandas de los ayatolás de los dos primeros ejercicios del Semestre Europeo, cuando el objetivo había sido la consolidación fiscal mediante una dura austeridad y reformas estructurales. Esa etapa se basó en un recorte del Estado de Bienestar y un machaque a los sindicatos.

En 2014, el objetivo principal seguía siendo la consolidación fiscal, pero el de las reformas estructurales fue remplazado por el diálogo con los agentes sociales, la reducción de la pobreza, etcétera.

Por consiguiente, se puede argumentar que, entre 2010 y 2012, la Comisión estuvo operando como ayatolá de la austeridad; era la ejecutora de la política de talla única y, por supuesto, pertenecía a la Troika (junto al BCE y el FMI) actuando en nombre de los ministros de Finanzas del Eurogrupo. Sin embargo, con el paso del tiempo la Comisión se sintió más y más incómoda porque el output legitimacy estaba fallando, sus políticas estaban siendo ineficaces y, por tanto, se volvió cada vez más flexible. Esto creó problemas en el norte de Europa. Los ministros de Finanzas de Alemania, Finlandia y Países Bajos acusaron constantemente a la Comisión de no seguir las normas, y reclamaron un órgano independiente que vigilara su cumplimiento porque consideraban que estaba siendo demasiado blanda. A partir de 2015, se convirtieron en los ministros de la moderación, ralentizaron la reducción del déficit, lo que significó para España, Francia e Italia que no fueran sancionadas. Como comentaba antes, la definición de reformas estructurales fue modificada.

H. G.- ¿Qué ocurrió en la Comisión durante el periodo de 2013 a 2015?

V. S.- Mantuvieron el discurso de ayatolás de la austeridad mientras Olli Rehn [entonces, comisario europeo de Asuntos Económicos y Monetarios] intentaba ocultar la reinterpretación de las reglas. La Comisión seguía siendo percibida como ayatolá cuando, en realidad, estaba moderándose. En 2015, decidieron que la legitimidad era muy relevante y que contarían la verdad sobre la flexibilidad, aunque se volvieron a fijar muchas reglas.

En 2017, el Semestre Europeo se socializó con el Pilar Europeo de Derechos Sociales, lo que implicaba un reconocimiento, en particular de la Comisión Juncker, de que la consolidación fiscal 'ordoliberal' y las reformas estructurales neoliberales tenían que re-equilibrarse con una mayor solidaridad social.

H. G.- Finalmente, el Banco Central Europeo (BCE) fue el héroe de la crisis…

V. S.- Se puede argumentar así porque reinterpretó las reglas para salvar el euro. Durante la Presidencia de Jean Claude Trichet, hubo una aplicación muy restrictiva del mandato del BCE. En 2009, aquél se opuso a que la entidad actuara como prestamista de última instancia mientras que, desde 2008, la Reserva Federal de EE.UU. y el Banco de Inglaterra se habían embarcado en una expansión cuantitativa (quantitative easing). Si bien Trichet acabó reinterpretando, con paso lento pero seguro, ese mandato, no fue hasta la llegada de Mario Draghi, con su discurso (julio de 2012) de salvar el euro "cueste lo que cueste", cuando se produjo un verdadero cambio. Se reinterpretaron las reglas a la vista de todos y se pasó, lentamente, de la negativa a que el BCE fuera el prestamista de última instancia a la expansión cuantitativa de 2015. Si no llega a ser por esta actuación, el euro habría quebrado y las economías europeas estarían en mucho peor situación.

H. G.- …pero también un ogro.

V. S.- Se puede argumentar con la misma convicción, y sin duda en España, Italia, Irlanda o Grecia, que el BCE fue un ogro por sus demandas quid pro quo de consolidación fiscal. Éste no es su rol. Se supone que se ocupa de la política monetaria, no de decir a los países lo que tienen que hacer; es una falta de responsabilidad.

También hubo ausencia de transparencia cuando Trichet decidió enviar cartas secretas a los presidentes de España, Irlanda, Grecia e Italia. No es políticamente legítimo decir a los países que, si no toman una serie de medidas, sus economía serán desenchufadas. Es imperdonable.

El BCE tampoco fue muy eficaz, en términos throughput, al tardar demasiado en convertirse en prestamista de última instancia y abrazar la expansión cuantitativa. Fue terrible el sufrimiento de los países del sur de Europa por la forma en que se manejó la crisis. Este modelo de austeridad no era necesario, como indica la mayoría de los economistas que han escrito sobre la eurozona. Incluso Patrick Honohan, ex gobernador del Banco de Irlanda y ex miembro del Consejo de Gobierno del BCE, ha admitido que éste cometió errores y que las cosas se podían haberse hecho de otra manera.

Todavía está por escribirse cómo se pasó en el BCE de un Consejo de Gobierno que gravitaba alrededor del Bundesbank, pidiendo austeridad dura y reformas estructurales a cambio de muy poco, al completo aislamiento del éste en 2015. Mi hipótesis es que para legitimar internamente, ante sus gobernadores, la reinterpretación de las reglas de su mandato, el BCE arguyó una responsabilidad técnica (technical accountability). Se escudó en la red de expertos externos para justificar su cambio de política. En la actualidad, estamos viendo cómo está en constante conversación con otros bancos centrales para salvar la economía mundial, mientras que en el pasado la respuesta era "vosotros tenéis vuestras reglas y nosotros las nuestras, el estatuto, y creemos en la austeridad". Creo que es un cambio muy importante.

H. G.- Según Adam Tooze, historiador económico, en el reciente informe sobre estabilidad financiera del BCE cabe la hipótesis de que no estemos en 2012 sino en 2009, y que el alivio que estamos experimentando es como el interludio de calma entre la crisis bancaria de 2008 y la de la eurozona que le siguió. ¿Está de acuerdo?

V. S.- Siempre existe ese peligro, pero no lo creo. Creo que los actores de la UE han aprendido la lección. El principio de la pandemia fue un 'déjà vu' de la crisis de la 'zona euro': el Consejo ni actuó ni rindió cuentas, mientras que los estados miembros actuaron por su cuenta; el BCE alegó que no estaba en su mandato resolver los diferenciales de interés entre los bonos italianos y alemanes; el Parlamento Europeo no tuvo ningún rol y la Comisión estuvo desaparecida, e incluso hubo una crisis migratoria por el cierre de fronteras.

Sin embargo, se produjo un cambio muy rápido por parte de los actores europeos. La presente crisis es diferente. La de la eurozona de entonces fue un shock asimétrico. Se planteó como una crisis de deuda pública cuando, en realidad, con la excepción de Grecia, lo fue de deuda privada; sobre todo en España, con la burbuja inmobiliaria y el rescate a los bancos. Esta lectura de aquella crisis permitió que fuera caracterizada como la consecuencia del mal comportamiento por no seguir las reglas y que se recetasen malos remedios que no eran la solución.

La pandemia es un shock simétrico que todo el mundo está padeciendo. En un periodo de dos o tres meses se han roto los tabúes en la UE sobre las reglas de déficit y deuda. ¿Y qué ocurre con los cuatro países frugales? Al principio, parecía que se volvía a la crisis de la eurozona, pero al final se consiguió un muy buen resultado con la emisión de deuda por parte de la UE. El BCE ha sido un héroe sin sus demandas de 'ogro': la austeridad y las reformas estructurales. Ha aumentado la expansión cuantitativa con su programa de emergencia por la pandemia y ha abandonado su ratio de compra de bonos, que limitaba su acción en países con necesidad de rescate. Ahora mismo está comprando bonos españoles e italianos sin límite. Todo esto es extraordinario y no creo que haya vuelta atrás.

H. G.- ¿Descarta entonces una vuelta a la austeridad?

V. S.- Siempre existe el riesgo que, en dos o tres años, vuelva el 'bando' de la austeridad y denuncie la elevada deuda. Sin embargo, ésta no es un problema mientras haya crecimiento. Por ejemplo, EE.UU. no ha utilizado la austeridad para promover el crecimiento. Lo que hay que responder a los que abogan por la austeridad es que no es deuda, sino inversión y crecimiento, e inversión en el futuro mediante la transición ecológica y la transformación digital. Ahora, lo más importante es asegurarse de que las ayudas y préstamos de la UE sean bien utilizados. Es una tremenda oportunidad y un cambio de paradigma que puede salvar a Europa.

H. G.- Zbigniew Rau, ministro de Asuntos Exteriores de Polonia, ha publicado una tribuna en el Frankfurter Allgemeine en la que señala que Polonia «defiende el principio de legalidad» contra «la presunción legal de la UE de que trata de ampliar sus poderes a expensas de los dueños de los tratados», haciéndose eco de la reciente sentencia del Tribunal Constitucional alemán sobre el euro. Dado que países como Polonia o Hungría no quieren una mayor integración, en su libro aboga por un «núcleo blando de múltiples grupos superpuestos de estados miembros de la UE».

V. S.- Ciertos aspectos de la Unión no pueden estar comprometidos en una integración diferenciada. Tiene que mejorar la gobernanza, reemplazando la unanimidad por una mayoría cualificada en las votaciones, pero esto no incluye el Estado de derecho. Para ser miembro de la UE hay una serie de condiciones que reúne la democracia liberal: elecciones libres y justas, independencia del Poder Judicial, libertad de prensa, etc.; justo lo que están intentando socavar en Hungría y, en menor medida, en Polonia.

En cuanto a la integración diferenciada en términos de políticas sectoriales, me gusta pensar en la UE como una superposición de grupos de estados miembros que utilizan diferentes comunidades políticas integradas en el mercado único. Por lo tanto, no se trata de una Europa a dos velocidades, o de un núcleo europeo duro al que a veces se han referido los franceses, donde hay un menú cerrado alrededor de la zona euro. Tampoco de una Europa a la carta, donde cada uno elige su plato. Es una Europa de un menú elaborado donde sólo hay un plato principal, el mercado único, y donde los comensales discuten y votan sobre los platos que han consumido. No sólo participan en esta comida los estados miembros, sino también Suiza y Noruega, que consumen muchos platos pero, por el momento, su participación democrática es limitada porque no votan y a veces ni tienen voz en las comunidades políticas a las cuales pertenecen.

Se puede invitar a más comensales siempre y cuando respeten los modales de la mesa y las reglas de la conversación. En una mesa separada está Reino Unido escuchando la conversación, pero no puede unirse a la mesa principal hasta que sea invitado, y es posible que lo sea para asegurar la política de defensa. Puede que en un futuro se decida a consumir unos pocos platos y, como el menú es tan apetecible, piense que es momento de volver a la mesa.

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