El 4 de noviembre, Vladimir Putin y Aleksandr Lukashenko firmaron un conjunto de acuerdos de integración tras tres años de conversaciones. Algunos han interpretado este marco de unión de 28 puntos, antes conocido como una serie de hojas de ruta, como un avance en el camino hacia la integración y un presagio de la absorción rusa de Bielorrusia. Pero, ¿es realmente así?
Moscú y Minsk iniciaron el diálogo para profundizar en su integración como una forma de salir de otra acalorada disputa sobre la energía. Lukashenko consideraba que estaba pagando de más por el gas y que no recibía compensación por el encarecimiento gradual del petróleo ruso, que se había producido durante varios años debido a los cambios en la fiscalidad de la industria en la propia Rusia.
Es evidente que el Kremlin se había cansado tanto de Lukashenko (que planteaba una y otra vez esta cuestión en cumbres y reuniones) que el entonces primer ministro Dmitri Medvédev planteó la cuestión sin rodeos: o el Gobierno bielorruso se avenía a una unión más estrecha con Moscú según el Acuerdo sobre el Estado de la Unión de 1999, o Minsk perdería sus privilegios especiales.
La única respuesta posible de Lukashenko al ultimátum era aceptar negociar la integración. En 2019, las conversaciones avanzaban sin problemas. Los presidentes se reunieron una decena de veces, mientras sus respectivos gobiernos intentaban resolver un problema insalvable: ¿cómo se podía reforzar la integración de unos aliados tan cercanos sin invadir la soberanía bielorrusa ni dar a Minsk la oportunidad de obstruir la política económica en todo el Estado de la Unión al tener la misma voz que Moscú?
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Como era de esperar, las conversaciones terminaron en un punto muerto, y ello a pesar de renunciar a discutir las medidas más ambiciosas del acuerdo de unión: un Parlamento, un Gobierno y un Poder Judicial integrados, un comité para el despliegue de una moneda única y otros organismos supranacionales. Además, Moscú y Minsk fueron incapaces de ponerse de acuerdo sobre la adopción de un código fiscal único y la creación de reguladores conjuntos de energía y aduanas. La ruptura de las conversaciones a finales de 2019 desencadenó un nuevo conflicto: una guerra del petróleo de tres meses y una drástica reducción del suministro de crudo ruso a las refinerías bielorrusas.
Tras las elecciones de 2020, que desencadenaron la crisis política y la disputa más aguda con Occidente en la historia de la Bielorrusia independiente, Moscú y Minsk reanudaron su diálogo sobre la integración. Muchos observadores esperaban que Putin aprovechara el aislamiento de Lukashenko para obtener las concesiones que antes no había podido lograr.
Puntos de divergencia
Sin embargo, un año después las conversaciones concluyeron y la realidad ha vuelto a divergir de los titulares de pánico y las predicciones de cesión de soberanía. Todavía no se ha publicado el texto completo del marco de 28 puntos, pero Moscú ha publicado un breve resumen.
La redacción es bastante reveladora, ya que ambas partes han acordado, en la gran mayoría de los 28 puntos de la agenda, "acercar", "armonizar", "sincronizar" o "trabajar para alinear" sus respectivas legislaciones, "mejorar el intercambio de información", desarrollar "enfoques y principios conjuntos" y acordar políticas en diversos sectores. Sin embargo, estas frases abstractas no se traducen en compromisos concretos; incluso reescribir una sola disposición legislativa para que coincida con la equivalente del socio de la unión podría clasificarse como alineación o armonización.
El ámbito fiscal se encuentra entre las raras excepciones al contener una redacción más o menos clara. Está prevista la "implantación de un sistema integrado de administración de impuestos especiales". Está claro que Moscú quiere utilizarlo para poner fin a las concesiones bielorrusas en materia de IVA sobre la importación de determinados bienes que luego se venden en el mercado ruso. Otra formulación bastante concreta -la "normalización de la legislación"- se utiliza en relación con el transporte, la protección de los derechos de los consumidores, el comercio y la hostelería. Sin embargo, no está claro hasta qué punto se normalizará esta legislación.
Al final, la cuestión del petróleo y el gas, tan importante para Bielorrusia, se ha resuelto posponiendo la creación de mercados únicos. No se ha fijado ningún plazo para el petróleo, mientras que para el gas la fecha límite es finales de 2023. Se da por supuesto que ambas partes podrán llegar a un acuerdo sobre las cuestiones que les han dividido hasta ahora. Por cierto, está previsto que esta cuestión se resuelva dentro de la Unión Económica Euroasiática para 2024-2025. Han surgido claras diferencias de opinión entre los estados miembros sobre lo que constituye el mercado único y las responsabilidades que impondría a los proveedores y consumidores de energía.
Incluso suponiendo que el marco de 28 puntos se cumpla según el calendario previsto (de dos a tres años, lo que parece pura fantasía dada la historia de la integración ruso-bielorrusa), no asistiremos a la absorción rusa de Bielorrusia ni a una especie de confederación, sino a los mismos dos estados soberanos con una legislación ligeramente más parecida en ciertos sectores. Por supuesto, se producirán procesos de negociación separados para cada uno de los ámbitos importantes para las respectivas capitales a la hora de interpretar la armonización y los principios integrados.
Nuevas tácticas, mismo objetivo
¿Por qué Moscú y Minsk han firmado un paquete de medidas tan descafeinado? Hay varias explicaciones que no se contradicen necesariamente entre sí. En primer lugar, el Kremlin no ha renunciado a la idea de reforzar su influencia en Bielorrusia, pero aparentemente ha cambiado de táctica.
En lugar de basarse en cientos de páginas de hojas de ruta demostrativas, que Lukashenko intentará impedir casi con toda seguridad, Moscú está haciendo hincapié en mecanismos más tangibles y fiables para vincular a Bielorrusia con Rusia. El primero es la presencia militar. Además de la reciente prórroga del acuerdo sobre el alquiler de dos instalaciones militares en territorio bielorruso, Moscú ha abierto un centro de entrenamiento militar conjunto para la fuerza aérea y la defensa aérea cerca de la frontera bielorrusa-polaca.
Dado que este centro no está formalmente clasificado como base militar, no existe ningún acuerdo públicamente disponible sobre cuánto tiempo pueden permanecer allí las tropas rusas, a qué mando responden, qué equipos y armamento pueden mantener allí, o cómo se organiza su rotación. Sabemos que los sistemas de misiles portátiles rusos S-400 no destinados a fines de entrenamiento, así como los aviones de combate Sukhoi Su-30, ya se han posicionado en Bielorrusia a través de este centro.
El segundo punto de influencia consiste en respaldar a los sectores de la economía bielorrusa que han sufrido y seguirán sufriendo como consecuencia de las sanciones occidentales. Ya se ha producido un desvío parcial de los suministros de productos petrolíferos bielorrusos de los puertos lituanos a los rusos. Los siguientes en la lista son los suministros que actualmente viajan a través de Letonia, así como el fertilizante de potasa, aunque los expertos tienen serias dudas sobre si Rusia tiene los puertos francos y las capacidades logísticas para facilitar la transferencia de toda la cantidad de potasio bielorruso que actualmente se transporta mediante el puerto lituano de Klaipeda, que constituye el 20% de las exportaciones mundiales de fertilizante de potasa. Está claro que Moscú no está dispuesto a asumirlo a costa de su propio fabricante de potasa, Uralkali.
Lo mismo ocurrirá en otros sectores además del energético: los bancos bielorrusos, la industria de la aviación, los gigantes industriales, las aseguradoras y otras empresas afectadas por las sanciones de la UE y de Estados Unidos eludirán esas sanciones a través de sus socios rusos, de empresas ficticias y de otros planes que vincularán la economía bielorrusa aún más estrechamente a Rusia.
El objetivo de Moscú es garantizar que Bielorrusia siga siendo dependiente, al margen de quién sea el presidente reinante en Minsk y de cuáles sean sus opiniones. Los pasos esbozados en el marco de 28 puntos, cuyo cumplimiento está previsto que dure años y firmados por Lukashenko, cuya legitimidad tanto en el país como en el extranjero ha quedado en entredicho, ya no son un instrumento fiable para ello. Puede que no sobrevivan a la abdicación del autócrata bielorruso, pero deshacerse del centro e instalaciones de entrenamiento militar de Rusia o interrumpir sus cadenas logísticas sería mucho más complicado para cualquier Administración futura.
Las manos de Putin están atadas
Por último, es importante no sobrestimar la libertad de acción de Putin. Su relación con Lukashenko no está a la altura de la que tiene con sus gobernadores regionales. Putin no tiene un botón mágico para expulsar a Lukashenko.
El intento de Putin de subyugar a Lukashenko para crear un estado de unión de pleno derecho podría dar lugar a represalias desesperadas del propio presidente bielorruso, más apegado a su propio poder que a la amistad con Rusia. ¿Qué haría Putin en esa situación? ¿Llevar la economía bielorrusa al borde del colapso mediante la presión económica? Pero esto haría el juego al movimiento de protesta, que Moscú no considera ciertamente como un aliado. Putin es un conservador y teme que el caos revolucionario azuzado por la presión rusa dé paso a una nueva Administración bielorrusa formada por este mismo entorno, lo que supondría un dolor de cabeza aún mayor que el de Ucrania.
La conclusión es que el Kremlin preferiría no generar esos problemas en Bielorrusia, ya que podría acabar viéndose obligado a gastar muchos más recursos para resolverlos que los que actualmente se destinan a Lukashenko. En un artículo reciente, Maksim Samorukov, experto ruso en Europa del Este, señala que los resultados poco definidos de las conversaciones de integración deben interpretarse como el deseo de Moscú de facilitar un traspaso de poder pacífico y prorruso en Bielorrusia, evitando el riesgo de ejercer demasiada presión sobre Lukashenko sin motivo alguno.
Hay una serie de motivos genuinos de preocupación en cuanto a las perspectivas de la soberanía bielorrusa y el margen de maniobra geopolítica. Pero el marco de unión de 28 puntos no debería considerarse el principal.
