Mucho ruido, y muchas nueces... en la política autonómica

Desde hace ya un tiempo se destaca que la política española actual es altamente conflictiva. Se suele contrastar con la Transición, que se presenta como un periodo de acuerdos amplios o, en su grado máximo, de consenso entre fuerzas políticas rivales. La actual sería una época de polarización afectiva en la que los representantes de los partidos en las instituciones de representación nos brindan el espectáculo del zasca, la bronca, el insulto, la argumentación ad hominem (ver aquí, aquí o aquí). Los estudios de opinión reflejan desde hace años que los partidos, los políticos, son uno de los problemas más importantes para los españoles (ver aquí o aquí). En un experimento que solemos hacer con alumnado y público que asiste a congresos donde presentamos nuestros trabajos, pedimos que levanten la mano quienes piensen que la política española es más bien conflictiva y los que intuyan que tiende más hacia la cooperación y el acuerdo. Invariablemente, los primeros son siempre mucho más numerosos que los segundos.

Existe la percepción de que la política española no es precisamente la arena en la que se fomenta la cooperación y el acuerdo entre los rivales. Probablemente, esta percepción esconda realidades poco conocidas o exploradas. Aunque a veces sea difícil ajustar la realidad y la percepción de la misma, como profesores universitarios no podemos dimitir de la obligación de ofrecer datos (aunque en esta nota sean generales) que permitan contrastar dicho encaje. La cuestión que se dirime aquí es si los rivales políticos son capaces de ponerse de acuerdo en los parlamentos en los que se dirime la acción política en España.

De las muchas maneras en que se puede estudiar la propensión al conflicto político (encuestas a expertos, contabilización de movilizaciones políticas, análisis de las interacciones en las redes sociales, etc.) hay una que es especialmente clarificadora: las votaciones que se producen en la aprobación de leyes en los parlamentos. Se trata del acto legislativo más relevante (junto a la elección de Gobierno) que realizan los representantes políticos en la medida en que regulan la sociedad y tienen, por tanto, un impacto directo en la ciudadanía. En esas votaciones se muestra también si la ley incorpora los puntos de vista, deseos, anhelos, los intereses que canalizan o representan los diferentes grupos políticos. En términos técnicos, estudiar las votaciones de las leyes ofrece un indicador claro, computable y comparable en términos históricos y territoriales. Estas votaciones muestran el grado de acuerdo y disenso en la política institucional representativa: el acuerdo máximo entre grupos implica que nadie vota en contra de la futura ley, lo que refleja el consenso en la Cámara, mientras que la existencia de votos negativos supone que hay parlamentarios o grupos de ellos que no están de acuerdo con esa ley o con parte de ella, lo que sugiere que no se ha llegado a acuerdos entre posiciones diferentes.

Existen algunos problemas técnicos que conviene conocer. Hay leyes que se aprueban en una sola votación (el 61%), pero las hay también que requieren varias (el 39%) porque se votan por artículos o agrupaciones de éstos (por ejemplo, la Ley de Presupuestos de la Comunidad de Madrid de 1986 necesitó hasta 151 pronunciamientos). Para medir el grado de acuerdo para cada una de las casi 7.400 leyes aprobadas en las 17 cámaras autonómicas entre 1980 y 2021 hemos sumado los votos a favor y las abstenciones y los hemos dividido por el total de los votos emitidos en cada una de las votaciones requeridas para aprobar la ley. Para las votadas al articulado se ha hecho una media entre todas las votaciones realizadas para obtener un promedio del grado de acuerdo equiparable al de las leyes que se aprueban en una sola votación. Veamos cómo es la situación en España.

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Los datos que se ofrecen provienen del estudio titulado 'La construcción social del consenso en entornos políticos multipartidistas' en el que participan académicos de la Universidad Nacional de Educación a Distancia (Uned), Universidad de Burgos, Autónoma de Madrid y Pablo de Olavide. El estudio se circunscribe a las cámaras de representación de las 17 autonomías y al periodo 1980-2021. Los datos sorprenden porque no encajan con una percepción de la política que creemos extendida.
 
Las comunidades autónomas han aprobado un total de casi 7.360 leyes en el periodo considerado (una media de 613 por legislatura). Dado que alrededor de un 83% son proyectos de ley que provienen del Ejecutivo y un 17% son proposiciones de ley iniciadas en la Cámara correspondiente, se puede concluir que la tarea legislativa se concentra mayoritariamente en enmendar y aprobar (o no) la legislación que propone el Gobierno.

Hay diferencias territoriales. Las cámaras más productivas son las de Navarra (muy destacada con una media de 88 leyes por legislatura), Cataluña (61) y Aragón (49). Las menos, las de La Rioja (25), Asturias (28) y Andalucía (31). Las razones que explican esta variabilidad territorial e histórica son diversas y van desde la duración de la legislatura a la naturaleza del Gobierno (monocolor o de coalición, novel o experimentado); pasando quizá, aunque no está claro, por el nivel competencial o el cambio de mayorías parlamentarias y de gobierno. Es un asunto a explorar en el futuro.
 
A tenor de lo que cualquier observador/a podría deducir de una mirada atenta a los debates parlamentarios, las estrategias comunicativas de los partidos, las interacciones en Twitter entre políticos, las noticias que aparecen en los medios tradicionales sobre las relaciones entre representantes de partidos, etc., puede chocar el dato de que, por término medio, una ley autonómica es aprobada con la oposición de sólo el 16% de sus señorías. En Cataluña y Canarias, esa proporción de oposición o votos negativos baja al 9%, en el País Vasco es del 10% y en Navarra del 11%. Por el contrario, en Galicia es del 25% y en Valencia del 21%, donde menos apoyos recibe una ley por término medio. La explicación de la variabilidad debe explorarse en el futuro.

Es decir, el promedio de apoyo a una ley es significativamente alto en España (84% de los votos emitidos). Es relevante la proyección de la tendencia en un gráfico. Destacan dos cuestiones. Primero, el promedio de apoyo a la ley disminuye a medida que nos alejamos de la Transición, el momento fundacional de nuestra democracia. El punto más alto de acuerdo está en la primera legislatura autonómica (con promedios en Aragón y La Rioja que llegan al 97% de apoyo) y el más bajo en 2012 (con un apoyo promedio del 72%). Segundo, a partir de 2012, y en un escenario cada vez más multipartidista, el grado de acuerdo asciende a cotas de alrededor del 83% hasta 2021.

Es decir, aunque disminuye, la gestión de la política legislativa autonómica se basa más en el acuerdo entre rivales que en el desacuerdo. No es que otra política sea posible (que probablemente también), por usar el título de un libro reciente del profesor Ignacio Urquizu, es que suele ser la habitual en las autonomías. Es decir, asistimos a relaciones políticas broncas (en las autonomías y en la política estatal), pero a la hora de la verdad, hay más acuerdos que desacuerdos.

No entraremos en esta nota acerca de los tipos de ley y el apoyo que reciben. Apuntamos provisionalmente que las que concitan más apoyos son aquellas relacionadas con grupos específicos (jóvenes, infancia), las de comercio, industria, turismo y energía, y las relacionadas con la igualdad. Las que menos, las de Economía, hacienda y financiación y las de empleo. Sorprenderá saber que las leyes presupuestarias no siempre se aprueban con el rechazo de la oposición, especialmente en Navarra y Cataluña.
 

Es cierto que el promedio de apoyo a una ley puede ser engañoso, ya que un partido puede tener una mayoría holgada en la Cámara y que, con el concurso de otros grupos menores más o menos próximos ideológicamente, pueda construir un apoyo amplio a una ley. En consecuencia, conviene tener en cuenta un indicador que permita medir el grado de inclusividad que tiene un Ejecutivo o grupo parlamentario dominante como para incorporar a la ley los puntos de vista, intereses y objetivos de los rivales políticos, de manera que se traduzca en un apoyo directo (votos a favor) o indirecto (abstención). Este índice de inclusividad o de atracción política adquiere el valor 1 si incorpora a toda la oposición y el valor 0 si no incorpora a otros grupos y sólo vota a favor el que apoya al Gobierno. El promedio para las 17 cámaras en el periodo considerado es del 0,68, lo que muestra un grado de inclusividad alto en la política española. La inclusividad promedio más alta se encuentra en Navarra (0,8), seguida de Cataluña (0,8) y del País Vasco (0,9). Las menos inclusivas con los rivales políticos son las cámaras de Galicia (0,45), Madrid (0,5) y Valencia (0,6). La tendencia proyectada en el gráfico indica que el grado de atracción política se reduce a medida que pasan los años y nos alejamos de la Transición, aunque remonta a partir de 2012 hasta cotas que basculan alrededor del 0,7 en los últimos años, caracterizados por entornos en los que hay más actores políticos. Dejamos para el futuro el análisis de las variaciones territoriales y la influencia de los partidos en las mismas, pero se pone encima de la mesa la relación entre la cantidad de actores, la rivalidad política y los acuerdos parlamentarios.

Estos datos señalan algo que Xosé Hermida mostró recientemente para el Congreso actual: en realidad, a pesar de la teatralización del conflicto político, en el proceso de negociación de las leyes que culmina en su votación los representantes de los partidos se ponen más de acuerdo de lo que parece (o de lo que vemos en los medios y las redes sociales).



También encajan con otro tipo de evidencias. Si volvemos la mirada hacia la población general vemos que, a pesar de la polarización afectiva, en términos comparados no puede afirmarse que las preferencias por políticas públicas se hayan polarizado. Al contrario, los datos muestran una coincidencia notable en el apoyo a las políticas clásicas del Estado de bienestar, con diferencias modestas en función de la orientación partidista. Y ese acuerdo se ha mantenido relativamente estable en las últimas décadas (ver, por ejemplo, aquí). Así pues, observamos en los parlamentos autonómicos una tensión entre esa teatralización del enfrentamiento político y la necesidad de legislar en consonancia con las preferencias de unos electores que no son tan opuestas, como puede ocurrir en otros países y a veces se nos puede hacer creer en España.

La pregunta final no es a qué se debe la teatralización del conflicto, sino un contrafactual que aplicamos en nuestro estudio: ¿cómo creen nuestros líderes políticos que reaccionarían sus electores si tomaran conciencia de que, en los parlamentos, donde abunda la bronca política, en realidad llegan a acuerdos con sus rivales con más frecuencia de la que votan cosas opuestas?