Una fórmula para financiar la educación con equidad

El financiamiento de los centros educativos y las estrategias de re-distribución de recursos conforman un debate recurrente en el ámbito educativo. A lo largo de la historia reciente, muchas han sido las políticas educativas orientadas a la compensación de las desigualdades. Entre otras muchas propuestas e iniciativas en esta dirección, la cuestión de una mejor distribución de los recursos escolares es un punto fundamental. Cierto es que los recursos materiales y financieros no lo son todo en la provisión educativa; tampoco pueden garantizar de facto una mejor equidad en los resultados educativos. Sin embargo, a pesar de no ser una condición suficiente, una inversión adecuada de los recursos educativos se presenta como una condición necesaria para asegurar la calidad de los sistemas. 

La inversión agregada en educación es importante, del mismo modo que lo son las estrategias y mecanismos de asignación y distribución de los recursos humanos, materiales y financieros. En efecto, la calidad de un sistema educativo depende en gran medida de su capacidad para financiar de modo adecuado los centros escolares. De modo igual o más importante, dicha calidad depende de los mecanismos a través de los cuales la financiación escolar se gestiona, distribuye y monitorea, con el fin de asegurar que los recursos se dirigen ahí donde pueden marcar la diferencia (OCDE, 2017) o, lo que es lo mismo, donde más se necesitan. Como han detallado algunos trabajos de referencia, los modelos de asignación de los recursos escolares han seguido criterios potestativos (se asignan los recursos con cierta discrecionalidad administrativa), históricos (se asignan en función de las necesidades de años anteriores) o sistematizados según una lógica de financiación por fórmula (FxF), entre otros.

El modelo de FxF plantea un sistema de asignación de los recursos escolares según un conjunto de normas y mecanismos sistematizados, transparentes y previsibles. Estos modelos pueden favorecer la lógica de mercado (repartiéndolos según el volumen de la matrícula de los centros), desarrollar estrategias directivas (estableciendo sistemas de financiación para el cumplimiento de ciertos objetivos estratégicos) o perseguir la equidad educativa (distribuyendo los recursos escolares según las necesidades de los centros educativos).

Los modelos de FxF con una lógica de mercado plantean una asignación lineal de los recursos, donde el principal componente que determina los recursos que recibe un centro educativo es el volumen de su matrícula. Este modelo presenta importantes limitaciones, debido a que no reconoce la diversidad de las necesidades educativas de los alumnos con diferentes condiciones de partida. Un fallo principal del funcionamiento del mercado es el supuesto de que los recursos necesarios son únicamente una cuestión de cantidad (cuántos alumnos se escolarizan en un centro) y no de calidad (qué necesidades tienen los alumnos en un contexto determinado). Un segundo fallo importante es que dicho modelo puede, eventualmente, favorecer a los que menos lo necesitan y estigmatizar a los centros más rezagados.

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En contraste, los modelos de FxF que persiguen una función de equidad deben favorecer el principio de progresividad en la distribución de los recursos. Esto implica un modelo de asignación de carácter incremental en función de las necesidades de los centros educativos. El principio de progresividad se confronta con los modelos de asignación lineal de los recursos, asegurando una distribución según las necesidades de los centros para garantizar una financiación más justa y libre de sesgos de posibilidad o capacidad. Explorar las posibilidades de un modelo de estas características nos permitiría mejorar las actuales condiciones de financiación educativa en España, que sufre de una infra-financiación estructural y de una lógica de asignación lineal con un margen de redistribución y compensación muy limitado.  
 
Estudios recientes sobre el caso de Cataluña evidencian que el sistema educativo se encuentra en una clara situación de infra-financiación que se compensa con las aportaciones privadas de las familias, tanto en centros públicos como, sobre todo, en centros concertados (Síndic de Greuges, 2020). Esta situación tiene importantes implicaciones en términos de equidad y desigualdades educativas, especialmente teniendo en cuenta que los centros tienen necesidades educativas muy diversas en función de su composición social. De hecho, los que atienden a un alumnado de un perfil socio-económico más desfavorecido son aquéllos que más pueden ver limitadas sus posibilidades de mejora debido a una financiación pública insuficiente y a un limitado apoyo de la Administración educativa. Esto nos obliga a repensar el sistema público de distribución de los recursos escolares, no porque algunos alumnos reciban demasiado, sino porque los estudiantes con mayores necesidades no reciben lo suficiente de acuerdo con sus condiciones. Esta situación, bien documentada en Cataluña, puede hacerse extensiva al resto de comunidades autónomas y sus sistemas educativos, que en términos generales sufren unas condiciones estructurales de escasa financiación similares.

Esta cuestión se ve especialmente agravada en contextos de mayor vulnerabilidad, donde los centros no sólo no pueden compensar una inversión pública insuficiente con aportaciones familiares, sino que además presentan un conjunto de necesidades particulares debido a sus contextos sociales y culturales. La evidencia empírica demuestra que los alumnos que se encuentran en una situación socioeconómica desfavorecida parten de una posición educativa desaventajada y suelen tener más dificultades en el proceso de aprendizaje en comparación con estudiantes de familias con un alto estatus socioeconómico. Éste es un fenómeno reconocido internacionalmente y que, si no se le pone remedio con políticas socio-educativas (entre ellas, las de financiación), mantiene y ensancha las desigualdades educativas entre niños y jóvenes ricos y pobres. En Cataluña, de acuerdo con los datos Pisa, el alumnado con alto estatus socioeconómico obtiene mejores resultados en las pruebas de competencias que el alumnado con un estatus bajo. En 2018, el primero obtuvo 81 puntos más en competencia matemática y 76 más en competencia científica que el alumnado con un estatus bajo. Estas diferencias de rendimiento son muy similares a las que se mostraban en 2003, y equivalen a una desventaja de dos cursos escolares para los estudiantes desfavorecidos (Estat de l’educació a Catalunya, 2020).
  Sin embargo, la disparidad y desigualdades señaladas en términos de resultados no se refleja en los recursos que los centros reciben para atender a un alumnado con mayores dificultades, dando lugar a un sistema de financiación altamente inequitativo. El actual para los centros educativos en Cataluña sigue un modelo lineal donde los centros reciben los recursos en función del total del alumnado escolarizado. Con una lógica compensatoria, los que atienden a estudiantes más vulnerables reciben recursos económicos complementarios según la complejidad del centro. Estos recursos se estiman en unos 800 euros por alumno en el caso catalán. A pesar de todo, este suplemento económico parece insuficiente para atender las múltiples necesidades de un centro de alta complejidad, que requiere un cuerpo de docentes más amplio, profesionales de apoyo, técnicos de integración social, mediadores culturales, educadores sociales o más personal psicopedagógico y de orientación, entre otros.
 
En un informe reciente hemos propuesto una fórmula de financiación que considere, de acuerdo con una función de equidad, una ponderación de los recursos escolares según varios criterios, incluyendo (i) la complejidad social de los centros educativos; (ii) el total de alumnado con necesidades específicas de apoyo educativo; (iii) el total de alumnado con bajos niveles de competencias, y (iv) las características socio-económicas del entorno escolar, entre otros factores. 

Finalmente, y más allá de la lógica de equidad que puede desempeñar un sistema efectivo de FxF, cabe señalar las potencialidades en términos de la llamada función directiva. Dicha función sugiere que un buen sistema de FxF tiene también un campo de posibilidades amplio para promover el logro de ciertos objetivos estratégicos vinculándolos a asignaciones de recursos específicas. Un ejemplo a considerar serían los recursos extraordinarios para aquellos centros que supriman las cuotas familiares o que adopten un compromiso claro y explícito para la escolarización equilibrada del alumnado más en desventaja, promoviendo así la orientación de equidad de la fórmula de financiación escolar.


 
Llegados a este punto, cabría preguntarse por la viabilidad de una propuesta de estas características. En el informe mencionado anteriormente, hemos desarrollado una propuesta preliminar para sentar las bases de un debate sobre las posibilidades de un modelo de FxF que permita una distribución más justa de los recursos escolares y una superación de los problemas estructurales de infra-financiación del sistema educativo. Bajo estas premisas, y para valorar la viabilidad de la propuesta, hemos simulado la distribución de los recursos escolares con una fórmula de financiación orientada a la equidad, simulando la distribución resultante bajo tres escenarios posibles: uno conservador, otro de garantías y un tercero de gratuidad real. El primer caso supone una redistribución de los recursos actuales; el segundo, una expansión presupuestaria bajo un modelo de FxF; y el tercero, un escenario que garantice la cobertura del coste de la plaza escolar con un modelo de FxF con una alta disponibilidad presupuestaria.

Entre los tres escenarios, presentamos a continuación algunos datos referentes al segundo caso, que según nuestro criterio representa un compromiso entre viabilidad y deseabilidad. En estos términos, el escenario de garantías requiere una expansión presupuestaria suficiente para asegurar que ningún centro experimente una perdida relativa importante, redistribuyendo las asignaciones a favor de los centros con mayor necesidad. Según las estimaciones presupuestarias, un escenario de garantías implicaría un presupuesto de gasto en centros educativos de unos 4.940 millones de euros, lo que significa un incremento de 643 millones de euros con respecto al presupuesto actual (equivalente a un incremento del 15% o a pasar del 3,6 a al 3,9% del gasto educativo sobre el total del PIB catalán). En términos absolutos, estos números mejoran la situación de infra-financiación del conjunto del sistema, a pesar de que no llegan a cubrir el total del coste de la plaza escolar. En términos relativos, un incremento presupuestario de estas características aplicado bajo un modelo de FxF, supondría un incremento sustantivo para aquellos centros de mayor complejidad, estimado en torno a unos 1.400 euros más por alumno en los centros social y educativamente más desfavorecidos.

Alguien podría preguntarse si estas estimaciones son realistas. En primer lugar, cabe señalar que los recursos destinados en educación están condicionados por su disponibilidad, pero también –y de modo especialmente importante– por la voluntad política de destinar y distribuir más y mejores recursos en un sector público de vital importancia como el educativo. A nivel práctico, las estimaciones hechas para la aplicación de un sistema de FxF bajo un escenario de garantías significaría la consolidación del gasto extraordinario destinado a los centros educativos durante el contexto de pandemia actual. En respuesta a la crisis de la Covid-19, en los dos últimos cursos el Departamento de Educación ha aumentado en 576 millones de euros la dotación de recursos al sistema: incrementos de plantilla, recursos digitales, de apoyo educativo y socio-emocional, etc. Son recursos extraordinarios (no consolidados) cuyo grueso ha sido repartido entre los centros de forma lineal. Consolidando esta sobredotación incluida en el proyecto de presupuestos del Departamento de Educación de Cataluña, sería posible aplicar la fórmula de la equidad, garantizando una distribución mucho más equitativa del conjunto de recursos, sin que ningún centro educativo pierda.

En definitiva, el actual contexto de crisis sanitaria y educativa plantea algunas oportunidades para consolidar unos presupuestos expansivos en materia educativa y distribuirlos de un modo más justo, transparente y equitativo, considerando las necesidades sociales y educativas de los centros y de su alumnado.