Las últimas semanas de 2021 fueron especialmente intensas en la capital comunitaria. Por un lado, la Comisión Europea lanzaba al filo de las campanadas de fin de año su propuesta para una taxonomía verde, que definirá qué proyectos están alineados con la transición ecológica. Por otro lado, el Ejecutivo publicó el 22 de diciembre de 2021, con algunos meses de retraso, el primero de los dos paquetes comprometidos para generar nuevas fuentes de ingresos presupuestarios. Éstos son necesarios para pagar los intereses y las amortizaciones futuras de la deuda común emitida para financiar la histórica respuesta fiscal a la crisis del coronavirus que constituyen
los fondos Next Generation EU. Mientras la taxonomía verde ha concentrado la discusión y acaparado titulares durante las últimas semanas, se ha prestado menor atención a la no menos importante Comunicación sobre nuevos recursos propios.
De terminar materializándose el texto, titulado La nueva generación de recursos propios del Presupuesto de la UE (haciendo un guiño a los fondos para la recuperación europea), podría no sólo reforzar los ingresos públicos del Presupuesto comunitario, sino que lo haría apoyando la transición ecológica, siguiendo los pasos marcados por el paquete
'Fit for 55' que la Comisión presentó en verano de 2021. Este paquete de medidas trata de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero en un 55% respecto a los niveles de 1990 para el año 2030, una estación intermedia antes de llegar al destino de emisiones netas cero para 2050.
Dos de los tres nuevos recursos propios que la Comisión plantea implantar están basados en políticas contenidas en el Fit for 55:
la ampliación de los mercados de derechos de emisión (ETS) y el mecanismo de ajuste en frontera para el contenido en emisiones de las importaciones al mercado europeo (CBAM, por sus siglas en inglés). En concreto, la institución dirigida por Von der Leyen propone, por un lado, la absorción del 25% de los ingresos del ETS, que se ampliaría a los sectores de la aviación, el transporte marítimo y por carretera, así como a las emisiones generadas por los edificios. Por otro, tres cuartas partes de la recaudación del nuevo mecanismo de ajuste en frontera se destinarían a financiar el Presupuesto europeo. Los rendimientos de estos dos nuevos recursos propios
se unirían a la contribución nacional que los estados miembros abonan desde 2021 en proporción al volumen de envases de plástico no reciclado. En el caso de España, al no prever el anteproyecto de Ley de Residuos aplicar este tributo hasta 2023, se estaría financiando a cargo de la cesta general de impuestos, difuminando su carácter ambiental.
Desde nuestro punto de vista, el instrumento más innovador de entre los mencionados es el CBAM. Su objetivo principal es frenar la fuga de carbono que distorsiona la competencia en el mercado europeo al favorecer la sustitución de la producción europea (que debe pagar por emitir) por importaciones de terceros países (que, en muchas ocasiones, no deben hacerlo o, al menos, no al mismo nivel que en la UE). Para lograrlo, gravaría las emisiones de las importaciones al mismo precio que las realizadas por las industrias europeas de los sectores del hierro, el acero, el cemento, los fertilizantes, el aluminio y la generación de electricidad. Todas ellas representan alrededor del 55% de las emisiones industriales directas, según datos de la Comisión Europea.
En la práctica, los exportadores que envíen su producción desde terceros países a Europa deberán adquirir unos certificados de emisión en función del contenido de las emisiones de carbono asociadas a sus productos. Para poder cumplir con las normativas de la Organización Mundial del Comercio (OMC), la introducción del CBAM conllevaría también la eliminación gradual de las asignaciones de derechos de emisión gratuitos en las industrias europeas de los sectores mencionados.
Como consecuencia de la introducción del CBAM y la eliminación de las asignaciones gratuitas, la Comisión estima que las emisiones en los sectores afectados descenderían entre un 13% y un 17% dentro de la UE y podrían oscilar entre un aumento del 0,3% y un descenso del 0,6% en países de fuera de la UE en 2030. Atendiendo a los datos de exportaciones del 2020, serían Rusia, Ucrania y Turquía los tres países más afectados, siendo la industria siderúrgica la que sufriría un mayor impacto, al provenir de este sector el 75% de las "emisiones importadas" (Figura 1). Consecuentemente, serían también estos países y este sector las principales fuentes de recaudación por esta política.
Basándonos en el Estudio de Impacto de la Comisión Europea, hemos elaborado otro sobre las eventuales consecuencias del CBAM financiado por Eurobasque a través del Premio de Investigación Francisco Javier de Landaburu Universitas 2021, que se publicará el próximo marzo en el marco del trabajo
El Futuro de la Unión Europea: aportaciones a la conferencia (Dykinson). Según nuestras estimaciones, estos tres países (Rusia, Ucrania y Turquía)
aportarían, asumiendo el precio medio de derechos de emisión de 2020, un total de 1.000 millones de euros, lo que equivaldría a un 54% de la recaudación total del CBAM.
Figura 1.- Distribución sectorial de las emisiones importadas a la UE-27 en 2020 por los 10 mayores exportadores de emisiones cubiertas por el CBAM
Fuente: Montes y Moreno (2022).
Por supuesto, el impacto del CBAM en países extra-comunitarios ha suscitado críticas y amenazas de demandas ante la OMC o de represalias comerciales por parte de países como China o Estados Unidos, a pesar de no encontrarse entre los más afectados por la medida. De hecho,
Serbia y Ucrania serían los países más vulnerables por su elevada dependencia comercial de la UE, su elevada contribución al CBAM y su menor nivel de renta (Figura 2). Así, pese a que las economías de Turquía y Rusia aportarían una mayor contribución en términos absolutos a la recaudación del mecanismo de ajuste en frontera, tendrían mayor capacidad de maniobra en comparación con Serbia. En el caso de Ucrania, además de contribuir de manera notable en términos absolutos, su relativa dependencia de las exportaciones al mercado europeo y, sobre todo, el tamaño de su contribución frente a su PIB la colocarían en una situación de vulnerabilidad.
Cabe recordar que Serbia es candidata a Estado miembro de la UE y Ucrania se encuentra en una posición geoestratégica muy comprometida, por lo que las implicaciones del CBAM irían más allá de lo ambiental, lo fiscal y lo comercial y podrían derivar en el enfriamiento de las relaciones diplomáticas con ambos países.
Figura 2.- Volumen de exportaciones con destino UE respecto al total de exportaciones cubiertas por el CBAM en 2020
Fuente: Montes y Moreno (2022). Nota: el diámetro de los puntos representa la contribución al CBAM en relación al PIB.
Pensando precisamente en la viabilidad política de las medidas incluidas en Fit for 55 y el paquete de nuevos recursos propios, la Comisión ha propuesto crear un Fondo Social Climático, financiado mediante parte de la recaudación obtenida en la subasta (ETS) de emisiones para el transporte por carretera y los edificios,
que compense a los 'perdedores' de las medidas durante un periodo transitorio. Esta herramienta se sumaría al Fondo de Transición Justa, destinado a las regiones y comunidades que más sufrirán el proceso de
descarbonización, en el marco de la política de cohesión financiada por el Marco Financiero Plurianual y el fondo Next Generation EU.
De esta forma, el nuevo mecanismo de ajuste en frontera (CBAM) representa una oportunidad no sólo para reforzar los recursos propios de la Unión Europea necesarios para abonar el pago de la deuda con la que se han financiado los fondos Next Generation EU, sino para avanzar hacia un Presupuesto comunitario más verde. Sin embargo, como se ha comprobado en experiencias anteriores, conviene anticiparse a las implicaciones ambientales y distributivas para asegurar la viabilidad política de las reformas y evitar que las propuestas de la Comisión se conviertan en una oportunidad perdida; algo que ni la sostenibilidad financiera de la Unión Europea ni el planeta se pueden permitir.
