Las relaciones de cooperación existen como algo consustancial en todos los sistemas de descentralización política, pero si algo hemos aprendido durante los casi dos años de pandemia es que en una situación crítica como la vivida la cooperación resulta imprescindible y se sitúa en un primer plano. Es indudable que las relaciones de cooperación se han intensificado exponencialmente en España durante este periodo. Nunca antes se había reunido con tanta frecuencia la Conferencia de Presidentes o el Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud (en adelante, CISNS).

No obstante, un juicio sobre las mismas no puede sustentarse en la cantidad, sino en la función que esta cooperación ha desempeñado en la gestión de la pandemia. Desde esta perspectiva, cuatro han sido las principales funciones de la cooperación en estos dos últimos años. Las dos primeras estarían entre las clásicas de la cooperación, y las dos últimas son novedosas y merecen especial atención.
 
En primer lugar, la cooperación ha sido el mecanismo utilizado para la transferencia de recursos a las comunidades autónomas (CC.AA.). Los efectos económicos de la pandemia han hecho necesaria una transferencia intensa de recursos desde el centro a las unidades territoriales utilizando la vía de la cooperación. En este sentido, el Gobierno de España ha aprobado la mayor transferencia de recursos a las CC.AA. al margen del sistema de financiación (Fondo Covid-19 en 2020, Fondo extraordinario en 2021, ayudas directas a autónomos y empresas) y por la vía de convenios.

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No obstante, una de las cuestiones clave para la eficacia de este tipo de medidas es el control sobre el destino final de esos fondos. Es decir, si los territorios realmente invierten el dinero donde se supone que deben hacerlo. En España, y respecto a las transferencias a raíz de la covid-19, las comunidades han señalado que los recursos se han gastado en aumentar plantillas en sanidad y educación, en equipos y pruebas contra la enfermedad, inversiones en centros sanitarios o ayudas sociales a personas que no han podido beneficiarse del ingreso mínimo. Pues bien, según datos del Ministerio de Hacienda, las comunidades autónomas no han invertido todo el dinero que les ha dado el Estado en los gastos derivados de la Covid-19. Un total de 3.000 millones de euros no se sabe adónde han ido a parar. No estaría de más que, antes de pedir más dinero en 2022, el Estado exigiera de las instituciones autonómicas una rendición de cuentas y que, en caso de no invertir donde deben, tengan que reembolsar el dinero. Ésta es la práctica habitual en otros estados federales y una exigencia mínima de transparencia en los sistemas democráticos.

En segundo lugar, el CISNS ha sido utilizado para la aprobación de planes de cooperación que trataban de dar una respuesta homogénea a la crisis desde los distintos territorios y desde el marco de la voluntariedad. Así, se han aprobado de manera consensuada las medias de detección precoz, la necesidad de una reserva estratégica de medicamentos y equipos de protección, el refuerzo de la campaña de la gripe o los indicadores para establecer niveles de riesgo y las medidas a adoptar en cada uno de ellos.

Especialmente positiva en este ámbito ha sido la cooperación desarrollada en la estrategia de vacunación. Se consiguió un ritmo homogéneo de vacunación en todos los territorios, permitiendo alcanzar de manera casi simultánea el objetivo del 70% en todas las CC.AA.. La falta de homogeneidad en el cómputo de los positivos durante la sexta ola, siendo que no todas las comunidades computaban los casos de positivo con auto-test, exigió el 30 de diciembre de 2021 que la Comisión de Salud Pública aprobara una Adaptación de la estrategia de detección precoz, vigilancia y control de Covid-19 en periodo de alta transmisión comunitaria.

Todo ello pone de manifiesto la importancia de una respuesta homogénea y, en definitiva, de la cooperación en una situación de pandemia como la vivida, y el esfuerzo realizado en este sentido es indudable y positivo.



Hasta aquí las funciones de la cooperación han sido las clásicas que cumplen este tipo de instrumentos. A partir del Real Decreto-ley 21/2020, de 9 de junio, se ha otorgado a este tipo de relaciones de un papel hasta ahora inédito: a través de ellas se ha ejercido la competencia estatal de coordinación sanitaria. La coordinación general está atribuida al Estado en materia sanitaria como una competencia adicional a la competencia legislativa básica (artículo 149.1.16). Según el Tribunal Constitucional, se trata de una competencia sustantiva diferente a su competencia de legislación básica, que debe ejercerse con ciertas precauciones y sin que suponga el vaciamiento de las competencias autonómicas (sentencia 82/2020, FJ 6). Pues bien, por vez primera durante la gestión de la pandemia el Estado ha hecho uso de esa competencia de coordinación a través de las declaraciones de actuaciones coordinadas previa propuesta mayoritaria de las CC.AA. en el seno del CISNS. Es decir, el Estado puede imponer una medida en contra del criterio de alguna Comunidad Autónoma en el ámbito de las competencias autonómicas siempre que haya una mayoría de CC.AA. que la apoye.

Durante la gestión de la pandemia se han aprobado este tipo de declaraciones para el control del ocio nocturno, el inicio del curso escolar, la coordinación con entidades locales o la asistencia a acontecimientos deportivos. Esta competencia estatal así ejercida cumple, desde mi punto de vista, con las precauciones exigidas por la jurisprudencia constitucional y resulta imprescindible en una situación de pandemia como la actual, aunque creo que debería preverse la formalización de estas decisiones por Real Decreto por una cuestión de seguridad jurídica. 

Por último, también se ha pretendido hacer del CISNS un órgano de toma de decisiones propias del Congreso de los Diputados. Se trata de una tendencia peligrosa y con la que estoy radicalmente en desacuerdo. Un órgano de cooperación no puede sustituir la voluntad soberana expresada en el Congreso. Esta práctica es confundir el papel que corresponde en una democracia a los órganos de cooperación. Esto se produjo cuando se aprobó en el CISNS una declaración de actuaciones coordinadas publicada el 1 de octubre de 2020 con la que se restringía el derecho fundamental de libertad de circulación sin habilitación por Ley Orgánica.

El CISNS no puede sustituir al Congreso de los Diputados en la previsión de limitaciones generalizadas de derechos fundamentales. Éste es el papel que también se le pretendió otorgar al Consejo Interterritorial en el segundo estado de alarma a nivel nacional. En éste, es el Congreso el que debía haber fijado los criterios de limitación de derechos fundamentales según el art. 6 de la Loeaes. Sin embargo, los reales decretos del estado de alarma establecen como criterios para que las autoridades delegadas adopten las medidas restrictivas el establecimiento de indicadores de referencia y criterios de valoración del riesgo que se puedan adoptar en el CISNS (art. 13). Pero el CISNS no puede sustituir al representante de la soberanía nacional en la fijación de los criterios para la restricción de los derechos fundamentales en estado de alarma.

Es indudable el importante papel desempeñado por la cooperación para la transferencia de recursos a las autonomías, para conseguir una respuesta homogénea en la gestión de la crisis o para la coordinación desde el Estado de las competencias autonómicas, pero no pretendamos que la cooperación sustituya a un Parlamento. Es entonces cuando la cooperación se convierte en confusión.