Este 28 de febrero, el presidente de Ucrania firmó la petición oficial de adhesión a la Unión Europea. Lo hizo tras pedir el ingreso inmediato a la misma y un día después de que la presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, declarara en una entrevista en Euronews que le gustaría ver a este país como Estado miembro: "Ucrania es uno de los nuestros y la queremos dentro".
Cualquier persona bienintencionada, pero poco conocedora del Derecho comunitario o de las complejidades políticas de la UE, puede pensar u opinar que esto debiera hacerse lo antes posible. Sin embargo, es necesario acudir a los datos y ser realista: no puede ser, Ucrania no será miembro de la UE el año que viene. Y estoy personalmente convencido de que tampoco lo será en 2030. Son tres las grandes razones que lo impiden: jurídico-legales, económicas y (las más importantes) políticas.
Razones jurídico-legales
Pese a que las autoridades ucranianas manifiestan que cumplen las condiciones del artículo 49 del Tratado de la Unión Europea (TUE), que señala que cualquier Estado europeo podrá solicitar el ingreso si respeta los valores comunes de la UE, esto no es así.
Estas condiciones se fijaron en 1993 y se conocen como Criterios de Copenhague: requieren la existencia de instituciones estables que garanticen la democracia, el Estado de derecho, los derechos humanos y el respeto y la protección de las minorías, así como la existencia de una economía de mercado viable, la capacidad de hacer frente a la presión competitiva y a las fuerzas del mercado dentro de la Unión y, finalmente, la capacidad de asumir las obligaciones que se derivan de la adhesión: en particular, suscribir los objetivos de la unión política, económica y monetaria y adoptar las normas y políticas comunes que constituyen el acervo comunitario.
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Cualquier análisis rápido de la realidad ucraniana refleja que están lejos de cumplir todos estos principios: ni las instituciones ucranianas son suficientemente estables ni su economía de mercado podría soportar ahora mismo la presión del mercado único europeo, uno de los más competitivos y dinámicos del mundo. Asimismo, Ucrania tampoco tiene la capacidad financiera de asumir los objetivos económicos y monetarios necesarios (la guerra ya ha elevado su déficit público al 5%, sus tipos de interés rondan el 10% y su tasa de inflación ya era de casi el 8% en 2019…) ni tampoco los jurídicos: se necesitan años para adaptar la legislación ucraniana al acervo UE.
En el hipotético caso de que la solicitud que acaba de enviar el presidente Zelenski obtuviera el dictamen favorable de la Comisión Europea,
haría falta a continuación que el Consejo Europeo hiciera un ejercicio de voluntarismo y votara con la unanimidad de los 27 jefes de Estado o de gobierno aprobar el estatus oficial de país candidato.
Se abriría entonces una compleja negociación de 35 capítulos con las diferentes unidades de la Comisión Europea en ámbitos que van desde la energía hasta la agricultura. A Albania le reconocieron el estatus de país candidato en 2014, y pasaron seis años hasta que se aprobó la apertura de las negociaciones de adhesión.
La apertura de cada uno los capítulos la decide, una a una, el Consejo por unanimidad. Luego, la Comisión negocia con el país candidato y va presentando informes. Por situarnos: Serbia y Montenegro, los candidatos oficiales con negociaciones más avanzadas, llevan 10 años en el proceso. Y son países infinitamente menos complicados que la gran Ucrania.
Tras este proceso técnico tan complejo, y una vez cerrado el texto del tratado de adhesión, se requeriría también la aprobación del Parlamento Europeo y, de nuevo, una votación unánime del Consejo. Tras ello, haría falta la ratificación de los 27 estados miembros de la UE según los procedimientos establecidos en cada una de sus constituciones.
Razones económicas
Veamos ahora algunas de las razones económicas por las que una adhesión exprés de Ucrania es inimaginable.
En primer lugar, la Unión se encuentra en un momento de gran esfuerzo de gasto público, tanto de transferencias a fondo perdido como de préstamos a los estados miembros a través del nuevo mecanismo EU Next Generation. Además, aún no se han digerido bien las ampliaciones de 2004, 2007 y 2013, todas de países que son receptores netos del Presupuesto comunitario incluso hoy. Tampoco ayuda, precisamente, la salida en 2020 del segundo mayor contribuyente neto de la UE, Reino Unido.
Absorber un país el doble de grande que Polonia (el mayor receptor neto de la Unión) y con 44 nuevos millones de habitantes forzaría las costuras presupuestarias de la UE hasta límites complejos de gestionar.
Y todo ello sin abrir el melón no ya del Next Generation, sino de los fondos habituales: ¿cuánto dinero haría falta poner para aumentar la capacidad del Fondo de Cohesión para Ucrania? ¿Y los fondos Feder? Ucrania es el país más pobre del continente europeo, con un PIB 'per capita' de menos de 4.400 euros. El de Bulgaria, el país más pobre de la UE, es superior a los 12.300 euros, tres veces más.
¿Y los fondos de la Política Agrícola Común? En Ucrania, el 10% del PIB lo genera el sector primario. Puede parecer poco, pero comparémoslo con España, uno de los países más agrícolas de la Unión, donde representa algo menos del 3%. En Alemania es inferior al 1%.
Razones políticas
Para empezar, está el enorme rompecabezas que supone la anexión de Crimea, constitucionalmente ya parte de la Federación Rusa pero no reconocida así por la UE. Además, Rusia reconoció hace días la independencia de dos regiones más de Ucrania: las autoproclamadas repúblicas populares de Donetsk y Lugansk.
Algunos argüirán que la UE ya se arriesgó a lidiar con estos retos cuando admitió a un Chipre partido en dos. Pero lo cierto es que estos problemas menores se opacan cuando hablamos de la clave: la invasión rusa de Ucrania. Una entrada a la UE activaría de inmediato el artículo 42.7 del TUE: defensa común ante la agresión armada a un Estado miembro. Algo que ya se está haciendo (toda una novedad: la UE da un salto geopolítico), pero sin tropas europeas en tierra ucraniana, que sí se exigirían en caso de que Rusia hubiera atacado, por ejemplo, Estonia o Finlandia.
Además del reto de la UE de entrar en guerra y/o de tener querellas territoriales con Rusia, existe otro gran problema político relacionado con la adhesión ucraniana: reequilibrar los votos asignados a los estados miembros en el Consejo, así como el número de eurodiputados en el Parlamento Europeo. Parecerá una tontería, pero el Tratado de Niza requirió de complejas negociaciones y compromisos para alcanzar los equilibrios actuales, reajustados varias veces con las ampliaciones posteriores y el Brexit. Unas negociaciones internas incompatibles, de nuevo, con una adhesión exprés, y menos ante el gigante poblacional que supone Ucrania, que pasaría a ser el quinto mayor país de la Unión (traducido en votos del Consejo y en eurodiputados).
Finalmente, la UE ha aprendido la lección que supone perder la zanahoria de la adhesión. Aún está intentando ver cómo obliga a estados miembros como Polonia y Hungría a que cumplan con el acervo comunitario. Es muy complicado hacerlo una vez están dentro de la Unión. Parece, por ejemplo, que a Polonia se le congelarán los fondos europeos si no garantiza la independencia de su Poder Judicial. Pero hasta que estos mecanismos no se consoliden y exista jurisprudencia clara en este sentido del Tribunal Justicia de la Unión Europea (TJUE), es improbable que la UE se arriesgue a perder ese imán acelerador de reformas que supone el premio de la adhesión; y mucho menos con un país a años luz de los exigentes requisitos comunitarios.
Soluciones
Entonces, ¿qué se puede hacer para no frustrar a la población ucraniana, y tampoco a esa mayoría de ciudadanos europeos que desean ayudar en todo lo posible a este país, incluso con esa potencial adhesión exprés a nuestro exitoso experimento? Apuesto por un reconocimiento exprés del estatus de país candidato; y, en unos meses, la apertura de algunos de los capítulos de negociación (los más avanzados gracias a lo ya pactado en el Acuerdo de Asociación, vigente desde 2014).
Sería un golpe de efecto muy potente, y, a la vez, permitiría jugar con cierta holgura con los tiempos. Miren a Turquía, que tiene reconocido oficialmente su estatus de candidato desde el 12 de diciembre de 1999; 23 años esperando, que se dice pronto.
Pero ¿debe Ucrania ser miembro de la UE de pleno derecho? Y en caso afirmativo, ¿cuándo? Esta reflexión daría lugar a otro análisis.
En cualquier caso, nuevo triunfo rotundo de la diplomacia pública europea, que vuelve a dejar a la rusa a los pies de los caballos: los corazones de los pueblos eslavos ansían ser ciudadanos europeos y no volver a la madre patria rusa, le pese a Putin lo que le pese.
