Las primeras ministras de Finlandia y Suecia han pedido al Consejo Europeo la activación de la cláusula de apoyo mutuo en caso de agresión prevista en el Tratado de la UE (TUE). En su carta, ambas mandatarias apelan al papel acentuado que debe tener la solidaridad entre los estados miembros en el contexto de la agresión rusa a Ucrania.

La solidaridad, además de un valor mencionado en el Tratado de la UE como uno de sus fundamentos, es un mecanismo para construir y robustecer las relaciones entre sus estados miembros y la ciudadanía de la UE. Por eso, los estados tienen un deber moral, y también material, de mostrarla con aquéllos que se sienten directamente amenazados por Rusia. Ésta es una situación que permitiría a la UE robustecerse en torno a un valor clave para la sociedad transnacional que encarna. Ahora bien, es también un momento definitorio para interpretar en qué consiste la solidaridad, como se detalla más abajo.

La cláusula de defensa mutua (artículo 42.7) establece que si un Estado Miembro es víctima de agresión armada en su territorio, el resto de estados tienen la obligación de ayudar y asistir a través de todos los medios a su alcance. El Tratado de Lisboa recogió este planteamiento siguiendo el patronazgo del Gobierno griego, que buscaba un seguro en su largo conflicto con Turquía. Por ello, el artículo introduce un matiz: el respeto de los compromisos adquiridos en el marco de la OTAN. De esta forma, los compromisos y la cooperación en este ámbito seguirán ajustándose a los adquiridos en el marco de la Organización del Tratado del Atlántico Norte, que seguirá siendo, para los estados miembros que forman parte de la misma, el fundamento de su defensa colectiva y el organismo de ejecución de ésta. 

[Recibe los análisis de más actualidad en tu correo electrónico o en tu teléfono a través de nuestro canal de Telegram]

Inesperadamente, el artículo fue invocado en 2015 por Francia tras los atentados terroristas a la sala Bataclán aunque no llevó a una aplicación inmediata y automática. De hecho, tanto la alta representante, Federica Mogherini, como los gobiernos de España y Alemania, entre otros, expresaron dudas sobre el alcance concreto de la obligación (vid aquí). Naturalmente, la agresión rusa plantea un escenario muy diferente que requiere una mayor intensidad en el ejercicio de la solidaridad, aunque sometida a tres consideraciones.

La primera tiene que ver con la coherencia: los dos estados que han apelado a la solidaridad y a la cláusula de apoyo/defensa mutua tienen, paradójicamente, una situación diferenciada en la misma. Así, el deber de ayuda y asistencia (….) se entiende sin perjuicio del carácter específico de la política de seguridad y defensa de determinados estados miembros, redacción que apela a la política de neutralidad o no integración en la OTAN de, precisamente, cuatro de los miembros de la UE (Austria, Irlanda, Finlandia y Suecia) entre los que se encuentran los dos peticionarios actuales de la solidaridad europea. Resulta rocambolesco que aquellos que solicitan solidaridad tengan, 'a priori', una barrera que los blinda frente a esta obligación si les fuese demandada a ellos. Aunque las circunstancias actuales difieren radicalmente del contexto en el que se elaboró la cláusula, a nivel simbólico los demandantes quizás debieran mostrar su compromiso con una interpretación coherente de obligaciones, deberes y derechos iguales para todos.

El segundo matiz se refiere a las enseñanzas derivadas de la gestión de los mecanismos de solidaridad financiera durante la crisis fiscal. En aquel periodo, líderes de los estados prestamistas hicieron hincapié en la necesidad de una intensa legitimidad democrática a la hora de liberar los instrumentos que canalizaban la solidaridad. En el contexto actual, los medios para, y sobre todo las consecuencias de activar la solidaridad en el ámbito de la defensa son incalculables; pero a nadie se le escapa que pueden ser enormes y, por eso, es inexcusable el requisito de la aprobación por parte de los parlamentos de cualquier decisión de ayuda mutua.



Y la tercera consideración resulta auto-evidente: la solidaridad no puede ser un valor solamente al servicio de ciertas necesidades: en el pasado, las peticiones de solidaridad por parte de otros estados, como Grecia e Italia, para el realojo de refugiados tras las crisis migratorias de 2015 o, de otra forma, de los países afectados en la crisis fiscal que comenzó en 2008 fueron tratadas con desdén en algunos entornos. Quizás éste sea el contexto en el que quienes antes cuestionaban este valor puedan darse cuenta de su centralidad en el proyecto europeo porque, lejos de ser algo útil para algunos, todos podemos necesitar apelar a la solidaridad de otros estados de la UE en un momento u otro y por razones muy diferentes.

Desafortunadamente, la Declaración del Consejo Europeo no se hace eco de la petición sueco-finlandesa y no han trascendido las razones. Aunque los acuerdos del Consejo Europeo sobre otras cuestiones son importantes, la UE debería evitar la posición expresada en 2012 por la entonces ministra de Hacienda de Finlandia, Jutta Urpilainen, cuando declaró "nuestra solidaridad es limitada" y exigió colaterales para las garantías de respaldo financiero (¡que no préstamos!) avalados por su Estado. La UE y sus estados miembros harían muy bien en trascender esta visión miope de la solidaridad, precisamente porque no se puede descartar que en el futuro cualquiera de ellos necesite invocar este principio.