Hace 21 años, la Unión Europea se dotó de un instrumento específico para dar respuesta a los grandes flujos de personas forzadas a desplazarse que podían llegar a su territorio. La Directiva de protección temporal se aprobó en 2001, en un contexto marcado por los conflictos de los Balcanes, pero no se había activado hasta este viernes, cuando se decidió su puesta en marcha por parte del Consejo extraordinario de ministros de Justicia e Interior.

La Directiva nació con un doble objetivo. Por un lado, garantizar que, en una situación de llegada intensiva de personas desplazadas al territorio de la Unión Europea, éstas pudieran gozar de manera inmediata de un mínimo nivel de protección y de derechos básicos, evitándose así el colapso de los sistemas de asilo o las esperas en la tramitación de sus solicitudes. No se trata, pues, de sustituir los procedimientos habituales de asilo, que deben seguir funcionando, sino de ofrecer una respuesta rápida y garantista ante la llegada de un gran número de personas huyendo de situaciones de guerra o conflicto. Dado el carácter excepcional de esta Directiva, se entendió que la misma debía dar respuesta para quienes se desplazaran y no pudieran volver coyunturalmente a su país de residencia, pero con una fecha límite.

Por otro lado, la Directiva quería fomentar la colaboración y solidaridad entre los estados miembros, al indicar la necesidad de establecer un mecanismo de solidaridad de carácter financiero, pero también basado en la acogida de las personas entre países. Esto es imprescindible, puesto que permite la libre circulación y su aplicación es de carácter obligatorio en todos los estados, una vez aprobada por mayoría cualificada en el Consejo.

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La invasión de Ucrania por parte de Rusia ha tenido, entre otras muchas consideraciones de las que ya se ha ido hablando en este espacio, un impacto inmediato en la movilidad forzosa. En los primeros 10 días de la invasión, 1,7 millones de personas han cruzado las fronteras del país huyendo de la guerra, convirtiéndose en la mayor magnitud en menos tiempo de las últimas crisis humanitarias (en Siria, en tres meses salió un millón de personas del país). 

En este contexto, y por primera vez desde su creación, la Comisión decidió dar luz verde a la aplicación de la protección internacional, presentado una propuesta al Consejo para su aprobación. Vale la pena revisar ambos documentos para conocer la importancia de los matices en esta cuestión. La propuesta de la Comisión se presentó el 28 de febrero, y proponía la activación de la protección temporal para aquellas personas que hubieran salido de Ucrania a partir del 24 de febrero, bien fueran (y este punto es relevante) nacionales del país y familiares, personas de terceros países residentes legalmente o apátridas (y sus familiares). Atendiendo a la Directiva, las personas bajo su protección gozarían de una serie de derechos armonizados en los estados miembros como acceso al trabajo, a la educación o a la sanidad, entre otros. Se proponía que la protección temporal fuera inicialmente de un año, con dos posibles ampliaciones de seis meses cada una, y se reclamaba la colaboración y solidaridad entre los estados miembros y en relación con las agencias especializadas de la UE como Easo, Frontex o Europol.

De igual modo, y atendiendo a lo que debía incluir la propuesta, se hacía una estimación de personas que podían resultar beneficiarias de la misma, una horquilla que la Comisión situó entre los 2,5 y los 6,5 millones de personas.

En el Consejo JAI (Justicia y Asuntos de Interior) del 4 de marzo se tomó la decisión ejecutiva de dar inicio a la protección temporal siguiendo en gran medida la propuesta de la Comisión. Se apunta a una protección de un año prorrogable a otro año más (en dos periodos de seis meses); se establece la fecha del 24 de febrero como la que marca el inicio de la protección y establece las necesidades de colaboración entre estados miembros. Pero hay dos elementos diferenciales que vale la pena señalar.



Por un lado, la decisión no contiene, como requiere la Directiva, información sobre la capacidad de recepción de los estados miembros, por lo que se abre un importante interrogante sobre si van a establecerse límites más adelante o si se desarrollarán, y cómo, mecanismos de reubicación entre estados para apoyar solidariamente a quienes reciban más personas inicialmente. Cabe recordar que el Tribunal Europeo de Justicia ha sentenciado que algunos de estos países, como Hungría o Polonia, han incumplido el Derecho europeo al negarse, precisamente, a respetar las cuotas de reubicación de personas en necesidad de protección internacional que se establecieron para ayudar a Grecia e Italia en el año 2015. 

Pero seguramente la distinción más importante entre la propuesta de la Comisión y la decisión del Consejo es a quién da cobertura esta protección temporal. La Comisión apostaba, como se ha señalado, por atender a todas aquellas personas que salían de Ucrania en busca de protección. Los estados miembros han optado por garantizarla directamente a las personas nacionales de Ucrania, apátridas o personas en protección internacional (y sus familiares) en el país. Para el resto (procedentes de otros países, con residencia regular en Ucrania y que no puedan regresar a su país de origen), la decisión permite que los estados miembros apliquen la protección temporal o una "protección adecuada en virtud de su Derecho interno" (en Ucrania, había en 2021 cerca de 300.000 personas extranjeras, de las que poco más de 2.000 tenían algún tipo de protección internacional). La decisión del Consejo reduce, por lo tanto, el universo de aplicación de la protección temporal, asumiendo que hay parte de quienes han salido de Ucrania que deberán volver a sus países de origen y que, en el caso que no puedan hacerlo por razones de seguridad, podrán ser atendidos por los sistemas de protección nacionales. 

La puesta en marcha de la Directiva de protección temporal es, en cualquier caso, una excelente noticia. Bienvenida sea, como bienvenidos deben ser siempre los instrumentos que busquen garantizar una mejor protección a la vida y los derechos de las personas; y muy esperada, además. De hecho, no son pocas las voces que se han preguntado por qué no se activó con anterioridad, especialmente ante la crisis de Siria en 2015. En aquel entonces, los países del grupo de Visegrado frenaron su aprobación, mientras que en esta ocasión la han apoyado.

Sin que haya peros a esta iniciativa, sí cabe señalar que, como en cualquier proceso que se articula por primera vez, esta felicitación va acompañada de algunas dudas y preocupaciones. Por un lado, no queda claro, y visto el fracaso del sistema de reubicación no es pregunta menor, cómo se va a visualizar la solidaridad y cooperación entre los estados miembros a la hora de acoger a las personas (las que entrarán bajo la vía de la protección temporal, pero también las que quedarán al margen de la misma). ¿Establecerá la Comisión un nuevo sistema de cuotas que cumplirán todos los estados miembros? Se entiende que, dado que los que pusieron pegas en el anterior mecanismo son ahora quienes mayor solidaridad necesitan, no debiera haber problemas. Pero deberá seguirse este punto con atención; porque por el momento, no se ha presentado información sobre las capacidades de acogida de los países europeos y eso es clave para poder garantizar que la protección temporal funcione de manera exitosa.

Por otro lado, los cambios en las personas sujetas a la protección temporal, distinguiéndolas por nacionalidad, se acaba convirtiendo en una mancha en la imagen de la Unión Europea. 

Si la aprobación de este sistema supone un cambio de rumbo en la hasta ahora estíptica política de asilo de la Unión Europea y buena parte de sus miembros, estaremos ante un firme paso adelante en la construcción de esta política y del compromiso europeo con el derecho internacional. Pero si la satisfacción con la que se recibe este instrumento queda empañada por el trato diferenciado a las distintas nacionalidades que huyen de un mismo conflicto (y de otros, claro está), ello incidiría, aún más, en la preocupación sobre el estado de salud del derecho de asilo en la Unión Europea. A este punto también deberemos prestar mucha atención porque el proceso europeo no avanza sin solidaridad, pero tampoco si se vulneran principios como los de igualdad, legalidad o no-discriminación que sustentan la Unión Europea.