Francia se prepara para unos comicios críticos. En apenas unas semanas, su presidente, Emmanuel Macron, se jugará revalidar su liderazgo en una jornada a la que están convocados más de 40 millones de votantes. Mientras Europa mira hacia Ucrania, que se sigue batiendo contra las fuerzas militares rusas, en el plano doméstico galo una extrema derecha movilizada y multitudinaria amenaza con cosechar un significativo porcentaje de apoyos. Para bien o para mal, estas elecciones estarán enclavadas en plena Presidencia rotatoria francesa del Consejo de la Unión Europea (UE), que París ostenta desde el 1 de enero y cuya cara visible hasta finales de junio será, previsiblemente, la de Macron.
En este contexto, a principios de año el presidente daba a conocer ante el Parlamento Europeo su
programa para los primeros seis meses de 2022. En él, se busca
una Europa más soberana y más humana, así como sentar las bases para un nuevo modelo europeo de crecimiento. Uno de sus ejes de acción contenidos en el programa es el de “medidas para la prosperidad y estabilidad de la vecindad de la UE, en particular a través de la interacción con los Balcanes Occidentales”.
Aunque a distintas alturas del camino, los seis países que los conforman, informalmente conocidos como los Western Balkan Six (WB6) en el ámbito de las instituciones comunitarias, forman parte del actual proceso de ampliación de la UE. Albania, Macedonia del Norte, Montenegro y Serbia, como países candidatos, han iniciado sus respectivos
cursos. Por detrás, Bosnia y Herzegovina y Kosovo permanecen en el grupúsculo de candidatos potenciales, al no reunir los requisitos para el inicio formal del procedimiento de adhesión.
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En el largo baile a dos entre la UE y los Balcanes Occidentales, Macron ha apostado tradicionalmente por la dualidad y el pragmatismo. Convencido de la necesidad de reformar internamente la Unión, el presidente francés sigue siendo uno de los jefes de gobierno más reacios a una nueva ola de ampliación. Si bien el programa del Elíseo para la UE recoge la celebración de una conferencia sobre los Balcanes Occidentales, así como llamadas a la cooperación multilateral, las intenciones de Macron para con los países de esta región sigue mirándose con suspicacia. Gran parte del camino político de los seis aspirantes a Estado miembro pasa, ante todo, por esquivar el veto francés, una tarea nada sencilla.
Una crisis identitaria y una región en sala de espera
Tras 70 años desde su fundación, la Unión Europea (UE) ha conseguido crecer exponencialmente hasta convertirse en la macro-unión política y económica que es hoy. En este afán, su estrategia de ampliación ha sido considerada como una de las más potentes y efectivas herramientas de política exterior, abierta a cualquier Estado europeo que respete “los
valores comunes de los estados miembros de la UE” y se comprometa a promoverlos. El vigente proceso de ampliación de la Unión es el resultado político y técnico de siete olas de adhesión; a cada cual con más y más duros requisitos para la obtención del estatus de Estado miembro.
El año 2004 marcó el momento en que todos los estados europeos, al margen de su geografía, historia política o riqueza, asumieron la posibilidad real de un futuro dentro de la UE; una Unión, hasta esa fecha, primordialmente reservada a estados ubicados al oeste del antiguo telón de acero. A la histórica ampliación big bang de ese año, en virtud de la cual se dio la bienvenida a diez nuevos estados miembros y a 74 millones de personas, le siguieron la de 2007 (que integró a Bulgaria y Rumanía) y la de 2013, que hizo lo propio con Croacia.
Estas tres etapas de adhesión, las últimas hasta hoy, reafirmaron en su día la ambición paneuropea del proyecto comunitario. Sin embargo, episodios recientes como la crisis financiera de 2008, la catástrofe migratoria de 2015 y el Brexit pusieron en jaque un imperfecto equilibrio de valores y sumieron a la UE en un grave dilema identitario que ha pergeñado, entre otros, el auge y consolidación de una peligrosa ultraderecha de corte euroescéptico. Uno de los múltiples reveses colaterales también los ha sufrido la política de ampliación de la UE, víctima de una pérdida de tracción palpable desde hace prácticamente dos décadas.
Este fenómeno, conocido como fatiga de adhesión (enlargement fatigue), describe la reticencia política y social a ampliar el conjunto de países que conforman la Unión. Jean-Claude Juncker, presidente de la Comisión Europea entre 2014 y 2019, reflejó la esencia de esta fatiga en sus orientaciones políticas de 2014: “La UE tiene que tomarse un respiro en ese proceso que nos permita consolidar los logros obtenidos por los 28 [estados miembros]. Por tal motivo, bajo mi Presidencia de la Comisión […] no se producirán nuevas ampliaciones”.
Si bien la nueva Comisión, encabezada por Ursula von der Leyen, no muestra reticencias a la hora de abrir la puerta a los seis países balcánicos, el acceso de éstos no se da por sentado antes del fin de su mandato, en 2024.
La fatiga de adhesión ha desembocado en una menor implicación política hacia los Balcanes Occidentales por parte de los estados miembros. Así, la falta de perspectivas comunitarias percibidas desde los seis países ha repercutido en cada uno de los escenarios políticos nacionales, traduciéndose, comúnmente, en un declive de las condiciones democráticas y la debilitación del imperio de la Ley. El auge de liderazgos de corte iliberal en la región, prácticamente en paralelo al de Viktor Orbán en Hungría, ha consolidado en el poder a figuras como el presidente serbio Aleksandar Vučić, el presidente montenegrino Milo Đukanović y, en su día, el ex primer ministro macedonio Nikola Gruevski. Todos ellos recibieron, o siguen recibiendo, las lisonjas de una UE distraída por la percibida estabilidad política que estos líderes han venido garantizando.
'À la française'
: el discreto renacer de la ampliación
Durante la última década, la fatiga de adhesión ha dirigido de forma constante el debate comunitario sobre la entrada de los Balcanes Occidentales en la Unión. Tanto es así que, hasta 2018, no se había convocado una reunión de alto nivel entre la UE y los seis países desde hacía 15 años. Así, a iniciativa de la Presidencia rotatoria búlgara, Sofía acogió una cumbre para relanzar el diálogo multilateral entre la Unión y los Balcanes Occidentales. A ésta le seguirían otras dos cumbres más recientes, en Croacia en 2020 y en Eslovenia en 2021, que han contribuido a consolidar un formato ya de carácter anual.
El éxito de estas cumbres ha sido relativo, enmarcado en un contexto político donde la imagen de la UE como socio fiable no ha hecho más que deteriorarse. Ante la ausencia de progreso palpable para las seis candidaturas, la suspicacia e incredulidad hacia Bruselas ha hecho mella en sus ciudadanías. Si bien, de forma prácticamente mayoritaria, la población local sigue apoyando la integración en la Unión, esta efusividad ha menguado con el paso del tiempo, tras años de promesas que no terminan de cumplirse.
Y es poco de extrañar. En 2019, en uno de los episodios recientes más sonados, los estados miembros fallaron hasta en dos ocasiones en contra de la apertura de negociaciones de adhesión con Albania y Macedonia del Norte. Esta negativa, a cuya cabeza se posicionó Francia, suponía el anquilosamiento de las candidaturas de Tirana y Skopie (contrario al criterio, incluso, de la propia Comisión Europea).
El presidente francés, tajante, justificó su voto escudándose en la disfuncionalidad del proceso de ampliación, considerando, además, que 27 estados miembros eran ya demasiados para hacer de la UE un órgano eficiente para la toma de decisiones.
A pesar de todo, el estado de bloqueo provocado por el persistente veto francés se rompería poco después. París emitió una
nota extraoficial donde se detallaban las propuestas de Macron para una reforma estructural del proceso de adhesión, planteando
una integración paulatina de los países candidatos a políticas sectoriales y programas comunitarios, un aumento tangible del apoyo económico y una cláusula de reversibilidad. En este órdago, Francia propuso a la Comisión que reestructurase el actual enfoque en un periodo de menos de tres meses.
El temor a una nueva negativa francesa a las candidaturas albanesa y macedonia empujó a la Comisión a ceder. Así, en un intento de reactivar la estrategia de adhesión e inyectar credibilidad a la denostada imagen de la Unión, Bruselas desveló a principios de 2020 la puesta en marcha de una nueva metodología de ampliación, bastante inspirada en la propuesta de Macron. Bajo el pretexto de una inyección de dinamismo, previsibilidad y altura política, esta metodología implicaría en términos efectivos una mayor monitorización de las reformas por parte de los estados miembros, así como una reorganización cosmética de las áreas de transformación.
De esta forma, a las pocas semanas Francia dio luz verde a la apertura de negociaciones con Albania y Macedonia del Norte. Irónicamente, este paso sigue sin haberse consumado a día de hoy, habida cuenta del veto a la candidatura de Skopie por parte de Bulgaria, que esgrime motivos históricos y lingüísticos sin resolver.
La pelota, en el tejado de Macron
Muchos de los acontecimientos políticos y sociales de calado en la última década no han remado a favor de la integración de los Balcanes Occidentales en la UE; una dinámica que, no obstante, puede que cambie a la luz de la invasión rusa de Ucrania. En este contexto, Macron ha jugado sus cartas de manera astuta y práctica, teniendo éste la certeza de poder amoldar a su antojo el actual proceso de adhesión. Consciente de la impopularidad que entre los franceses suscita una potencial revitalización del proceso de ampliación, el presidente conoce bien cómo no errar en su pragmatismo. Busca revalidarse en el cargo y requiere del favor de su electorado.
Durante los últimos años, el Elíseo ha conseguido maximizar su influencia con respecto a la política de ampliación y se ha convertido en el azote de los más fervientes partidarios de la adhesión de los Balcanes Occidentales. París ha marcado tanto los tiempos como el ritmo en un baile a su juicio atropellado, poniendo límites al entusiasmo de los estados miembros favorables a la ampliación, así como a la propia Comisión. La puesta en marcha de una nueva metodología, de acuerdo con los preceptos franceses, ha dejado entrever no solamente la influencia política de Macron a nivel comunitario, avivada tras la marcha de Angela Merkel en Alemania, sino también el poder implícito del proceso de adhesión como moneda de cambio para estimular reformas internas en la propia UE.
A escasas semanas de la cita electoral en Francia, Macron no duda en exprimir cualquier ocasión para alzarse como el mayor valedor de un nuevo paradigma de la ampliación; al que incluso, en un futuro, podría acogerse también Kiev. La ya anunciada conferencia sobre los Balcanes Occidentales denota unas sólidas perspectivas de futuro para el actual presidente que, salvo sorpresas, conseguirá renovar su legislatura. Será entonces cuando, con arreglo a sus percepciones sobre la confección de un nuevo proceso de adhesión europea, podrá intentar llevar a cabo su visión en el marco de una nueva metodología y con seis países candidatos todavía en sala de espera.
