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con la colaboración de
China Daily

La acción climática, oportunidad de legitimación para el Gobierno chino

Adriana Rodríguez Rivera

11 mins - 31 de Marzo de 2022, 12:30

En lo que va de año, China ya ha publicado varias guías de 'descarbonización' sectoriales y su plan quinquenal energético. Al ser el mayor emisor mundial de gases de efecto invernadero (GEI), limitar efectivamente el calentamiento global a unos niveles seguros para nuestro planeta dependerá en buena medida de la acción climática china. En 2019, generó aproximadamente el 27% de las totales netas; y tras el shock de la Covid-19, han seguido subiendo. Según un análisis del World Resources Institute, China tiene el potencial de cubrir un 25% de la brecha entre los compromisos climáticos de los países y la reducción de emisiones recomendada por la Ciencia.
 
¿En qué posición se encuentra hoy para cubrirla? En septiembre de 2020, Xi Jinping sorprendió anunciando la meta de alcanzar la neutralidad de carbono en 2060. Unas semanas antes de la COP-26, actualizó también sus contribuciones determinadas a nivel nacional (NDC), el plan de acción climática que los países deben presentar conforme al Acuerdo de París. Los objetivos para 2030 del NDC chino incluyen alcanzar el máximo de emisiones de CO2, reducirlas por unidad de PIB más de un 65% e incrementar la proporción de combustibles no fósiles en el consumo primario de energía un 25%.
 
Aunque los objetivos anunciados por China van en la dirección correcta, son insuficientes para alcanzar la meta de 1,5ºC y sólo contribuirían a limitar el calentamiento global a una horquilla entre los 1,8ºC y 2,5ºC. Su ambición también ha sido cuestionada por la falta de un plan de acción a corto plazo consistente con la meta de neutralidad en 2060 y por la considerable inversión en plantas de carbón durante 2020. Los recientes planes energéticos han hecho saltar las alarmas, al eludir establecer objetivos tales como uno de intensidad energética específico para 2022.
 
Sin embargo, otros expertos son más optimistas. Los hay que opinan que esta superpotencia tiene un historial de prometer los mínimos y sobrepasar las expectativas, con resultados positivos en la reducción de emisiones tras unas políticas energéticas efectivas, siendo poco probable que el Gobierno se desvíe de esta trayectoria en un contexto en el que existen todas las razones para actuar. Entre ellas, una estrategia industrial enfocada en la producción de tecnologías para la transición energética: China es el mayor inversor del mundo en energías renovables y electrificación del transporte, contribuyendo a abaratar estas tecnologías, que exporta para la descarbonización del resto de los países.
 

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En la COP-26, los países se comprometieron a
revisar en 2022 sus objetivos de descarbonización para 2030. ¿Cuenta el Gobierno chino con los incentivos suficientes para reforzar su ambición y acelerar la acción climática conforme a las pautas recomendadas por la Ciencia? Según Daron Acemoglu, profesor del Massachusetts Institute of Technology (MIT), la clave para impulsar la acción climática china no reside en la voluntad de la "élite política", sino en la presión de la opinión pública. En línea con este análisis, varios expertos argumentan que el cambio climático se está convirtiendo en una de las bases de la 'legitimidad de desempeño' (performance legitimacy) del Gobierno, posicionando paulatinamente la acción climática como prioridad en su agenda política y, como resultado, reforzando sus estructuras de gobernanza en este terreno. Queda por ver si estos cambios servirán para lo que queda de año, sobreponiéndose a los obstáculos.
 
La legitimidad de desempeño se refiere a la justificación de ejercer autoridad política en función del logro de objetivos específicos como son el desarrollo económico o la estabilidad social. La mayoría de los politólogos contemporáneos chinos consideran que el desempeño es la mayor fuente de legitimidad del régimen. Desde que llegó Deng Xiaoping al poder en 1978, el desarrollo económico ha sido el pilar de esta legitimidad y el foco de la agenda política en las últimas décadas. Dando respuesta a las necesidades y aspiraciones económicas de la población con un crecimiento sin precedentes y sostenido a largo plazo, el Partido Comunista ha logrado una alta aprobación y satisfacción de sus ciudadanos. Este enfoque casi exclusivo en cuestiones económicas explica los obstáculos a los que se enfrentan los líderes chinos para reforzar la ambición climática del país y acelerar la implantación de las políticas adecuadas.
 
En 2020, el carbón representaba el 56,8% del consumo energético chino, siendo sus industrias clave (eléctrica, cementera, siderúrgica y química) altamente dependientes de este combustible. En varias regiones la producción de carbón es una parte importante de la economía: en Datong, representaba hace dos años el 37% de su actividad económica. Una transformación energética radical en el tejido productivo supondría retos en un momento en el que China debe continuar incrementando un PIB per cápita de sólo 10.500 dólares en 2020. Sin las políticas adecuadas para proteger su industria y sustentar, de esta forma, las muy necesarias mejoras en la calidad de vida de sus ciudadanos, el Gobierno podría enfrentarse a una erosión de su legitimidad de desempeño.
 
Además, en 2021 China sufrió una oleada de apagones sin precedentes, en gran parte por la escasez de carbón térmico, lo cual reforzó la prioridad gubernamental de garantizar la seguridad energética. A raíz de esta crisis el primer ministro, Li Keqiang, enfatizó la importancia de sustentar la transición verde del país con un suministro estable de energía, siendo la producción de carbón, gas y petróleo todavía esenciales para ello. Desviándose de su ambición climática, 2021 marcó su récord de producción de carbón tras un llamamiento gubernamental para que se aumentara su extracción y atacar así la escasez de suministro y unos precios en alza.
 
Sin embargo, en las últimas dos décadas los asuntos medioambientales han ganado gradualmente importancia entre la población china y, por tanto, también en la agenda política de sus líderes. Un enfoque exclusivo en el crecimiento económico ya no sería suficiente para mantener la 'legitimidad de desempeño' del Gobierno. En 2003, el entonces presidente Hu Jintao propuso un cambio de paradigma al reconocer que el desarrollo no se basaba sólo en crecer. La teoría del desarrollo científico se incluyó en la Constitución como referencia a la importancia de lograr un desarrollo socio-económico inclusivo y ecológico. Este nuevo enfoque hacia un desarrollo más sostenible transcurría en un contexto en el que la concienciación de la población sobre la degradación medioambiental, causada por un enfoque exclusivo en la economía, comenzaba a pronunciarse.


 
En los años 90, explosionó el número de ONGs medioambientales pasando de cero en 1994 a aproximadamente 2.000 en 2005. Las protestas masivas por el descontento por la contaminación o en contra de proyectos dañinos para el medioambiente también han ido en aumento. En 2013 se contabilizaron 712 incidentes medioambientales (incluyendo protestas), un 31% más que el año anterior. Una encuesta de 2017 mostró que un 80% de los participantes estaba preocupado por el cambio climático, y que el 75,2% afirmaba haber sufrido sus impactos. A medida que aumenta la educación y el poder adquisitivo de la población china, lo hace la concienciación sobre el cambio climático y sus consecuencias. Los jóvenes son los que mejor informados están.
 
En su libro 'Toxic Politics', el experto Yanzhong Huang argumenta que la contaminación y degradación medioambientales son los mayores retos para el futuro desarrollo económico y estabilidad política de China. Históricamente, la legitimidad de los regímenes chinos ha dependido de la gestión efectiva de los recursos naturales. Un ejemplo de este reto son las inundaciones en Zhengzhou del verano de 2021, que costaron la vida de 63 personas. Los medios y la opinión pública vincularon esta catástrofe natural con el calentamiento global, dirigiendo la atención hacia el Gobierno y su capacidad de lidiar con la emergencia climática.
 
Estas inundaciones ilustran una de las muchas amenazas que supone el calentamiento global para China y para la satisfacción de la población con la gestión. De ahí que Xi Jinping haya enmarcado esta lucha medioambiental como un test para su "fuerza administrativa." China es altamente vulnerable a las consecuencias del cambio climático y tendrá que lidiar con eventos extremos como las olas de calor o la subida del nivel del mar. El Gobierno ha ido reconociendo la importancia de esta lucha como nueva fuente de legitimidad que, además, trae consigo 'co-beneficios'. Por ejemplo, las políticas de reducción de emisiones mediante el control del consumo de carbón tienen como uno de sus objetivos mejorar la calidad del aire, un asunto prioritario para la ciudadanía. Un estudio del Ash Centre muestra que el empeoramiento de la contaminación atmosférica está correlacionado con una menor satisfacción ciudadana con sus gobiernos locales.
 
La importancia creciente del cambio climático para la legitimidad del sistema político chino se ha ido reflejando gradualmente en sus estructuras de gobierno. Así lo describen Fei Teng y Pu Wang en un análisis de la evolución de la gobernanza y políticas climáticas chinas durante las tres últimas décadas. En 2007, China sobrepasó a EE.UU. como mayor emisor, elevando por primera vez el cambio climático a los altos niveles gubernamentales con una reunión ejecutiva del Consejo de Estado. En 2008 se creó la primera agencia gubernamental oficial dedicada a la gobernanza climática (el Departamento de Cambio Climático, DCC). A partir de 2011, los primeros objetivos climáticos vinculantes se incluyeron en los planes quinquenales. En 2018 se creó el Ministerio para la Ecología y el Medioambiente, lo cual supuso un hito para la gobernanza climática al reforzar también el poder del DCC.
 
La culminación de este cambio de paradigma en la agenda política y gobernanza chinas fue el anuncio sorpresa de Xi Jinping en 2020 sobre el objetivo de neutralidad climática para 2060 y la mejora de ambición de los objetivos de sus NDC. Como describen Teng y Wang, en un esfuerzo para asegurar el cumplimiento de los objetivos, por primera vez el Gobierno ha comenzado a adoptar una "estrategia de campaña" en la lucha contra el cambio climático. Esta forma ad-hoc de gobernanza busca centrar y coordinar la atención y los recursos políticos del Partido en un objetivo específico, como la reducción de emisiones, para superar la burocracia administrativa y llegar así a todos los ministerios y políticos locales.
 
Esta gobernanza climática reforzada sugiere que la intención del Gobierno chino en contribuir a una mitigación efectiva del cambio climático no sólo existe, sino que va en aumento. Al incluir las demandas medioambientales de la población como prioridad en su agenda, los líderes chinos ya no parecen considerar que los obstáculos económicos de la transición hacia una economía baja en emisiones sean suficientes para retrasar la acción. Queda por ver si interferirán las preocupaciones sobre su seguridad energética. El año 2022 será clave para que China muestre el cambio de paradigma con una mejora de sus NDC y un plan a corto plazo con medidas climáticas contundentes. Si no fuera así, podría contribuir a dañar, en el largo plazo, la legitimidad de desempeño del Gobierno a ojos de sus ciudadanos.
 
Además, varios análisis muestran que esta superpotencia económica debe y puede ser más ambiciosa en la reducción de sus emisiones al recomendar, por ejemplo, que imponga el límite de emisiones CO2 para 2025 como máximo. Con las políticas energéticas e industriales adecuadas, este objetivo está dentro de sus capacidades financieras y técnicas y, además, traería consigo beneficios económicos a largo plazo (1 billón de euros neto para 2050). Es decir, cualquier obstáculo económico a corto plazo que pudiera dañar la legitimidad del Gobierno sería a la larga compensado. China puede aprovechar esta oportunidad legitimadora utilizando los nuevos mecanismos de gobernanza climática y apoyándose en una preocupación creciente de la población para allanar el camino hacia un esfuerzo mayor.
 
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