Apenas unos días después de publicarse el 'Libro Blanco para la reforma tributaria', el panorama económico ha cambiado por completo, tras la invasión rusa y el agravamiento de la crisis energética. Como explicamos en la
rueda de prensa posterior a su presentación, la realidad está desbordando todas las previsiones.
Sin embargo, la reforma del sistema tributario no debiera aparcarse, porque lleva años siendo urgente. Sabemos que las bases sobre las que se asienta la imposición en los países de nuestro entorno (países de la OCDE) han variado poco desde su construcción en el siglo XX, pese a que sí lo ha hecho la estructura económica tras la confluencia de factores como la globalización y la digitalización, como se explica en el capítulo
IV del Libro Blanco.
La falta de adaptación y cambio suficientes de los sistemas tributarios los ha erosionado y ha dificultado capturar las ganancias extraordinarias generadas por fenómenos como los citados, a la vez que ha permitido que se incremente la carga sobre las rentas del trabajo. Esto sucede al mismo tiempo que
tenemos mejores datos para medir la desigualdad acumulada y conocemos mejor el impacto que tienen el incremento de la pobreza, y también la desigualdad,
en nuestras democracias.
Es intuitivamente lógico pensar que, dada la probable crisis económica que sucederá a la energética, y la situación de guerra, no es buen momento para subir impuestos. Como sucedió en marzo de 2020 con la pandemia, la incertidumbre sobre la duración y efectos de la guerra cruel iniciada por Putin se trasladan a la incertidumbre sobre la economía.
La experiencia, sin embargo, sugiere lo contrario. Como cuentan Michel Keen y Joel Slemrod en un libro reciente (Rebellion, Rascals and Revenue),
han sido precisamente las guerras y las crisis los principales catalizadores de las reformas tributarias. Esta vez no será muy distinto. Todas las crisis han requerido un incremento sustancial de gasto público. La cifra total del paquete de estímulo de los
Fondos NextGen ya supera con creces las cuantías movilizadas en la Gran Recesión de 2007-2008.
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La recuperación de la recaudación tributaria tras la crisis del coronavirus, que ya se estaba consolidando de forma decidida, puede deteriorarse rápidamente si se profundiza en la crisis energética y sus consecuencias.
Más allá de la coyuntura presente, cuya evolución es difícil de predecir, cuando se utilizan indicadores serios y empleados por las mejores instituciones (descartando métricas extravagantes, como el 'esfuerzo fiscal'), comprobamos que
el déficit estructural en España está motivado por una insuficiencia crónica de ingresos públicos, ya que el gasto público es (comparativamente) moderado en relación con el nivel de gasto que tenemos.
Esto en España evidencia una tendencia consolidada, la de
recaudar sistemáticamente por debajo de nuestras necesidades. Esta tendencia se ve reforzada por la propia sociedad, que
demanda siempre, desde distintos sectores, reducciones de ingresos públicos e incremento de gasto. Es ilustrativo que la casi totalidad de las aportaciones al proceso de consulta pública previa al Libro Blanco contenían solicitudes de rebajas fiscales, esto es, pedían un incremento del gasto fiscal, que es gasto público.
Es una irresponsabilidad solicitar y prometer bajadas de impuestos a tanto alzado, sin contrapartida y sin acometer reformas de calado. También lo es formular tales promesas o solicitudes sin conexión con el nivel de gasto y con la propia distribución de competencias tributarias entre Estado, comunidades autónomas y entidades locales. Es
evidente que una promesa de reducción de impuestos no puede venir acompañada de una solicitud de fondos públicos a otra Administración, lo que sin embargo sucede en algunas comunidades autónomas.
Esto evidencia que no se ha logrado consolidar una auténtica cultura de la estabilidad presupuestaria, pese a la reforma del artículo 135 de la Constitución Española; bien porque (erróneamente) se ha asociado estabilidad con recortes injustificados de gasto, bien porque ningún Gobierno quiere someterse al ejercicio de transparencia y responsabilidad radicales que exigen las reglas fiscales bien diseñadas, y que son más necesarias que nunca, pues ya hemos conocido las devastadoras consecuencias de una crisis de deuda y sabemos los argumentos a favor de una mejor
estabilidad presupuestaria.
Es imprescindible revisar y evaluar correctamente el gasto público, tarea que debería ser permanente y que debe conducir a recortar aquellas partidas que no cumplan los fines para las que fueron diseñadas. Ésta es, además, una exigencia directa del artículo 31.2 de la Constitución, y no es incompatible con revisar, al mismo tiempo, el sistema de ingresos públicos, entre los que están los tributarios.
A partir del propio mandato constitucional, lo relevante es el método empleado para reformar el sistema tributario, que no puede ser otro que el científico, con datos contrastados, debate contradictorio y sin atrincheramiento ideológico. El mismo rigor que nos ha permitido tener una vacuna contra la Covid en menos de un año lo necesitamos ahora para no demorar una reforma del sistema tributario.
En esta línea lleva ya unos años trabajando la Airef, con la evaluación del gasto público y, en particular, sus a veces incómodas conclusiones sobre los beneficios fiscales (que son gasto público).
Lógicamente, el problema de examinar los datos es que las políticas no siempre tienen los efectos que intuitivamente esperaríamos, y así se demuestra cuando se analizan con rigor los datos. Esos datos, cuando se examinan de esta forma, pueden no darnos la razón. Por poner sólo un ejemplo, entre muchos, cuando se analizan con detalle los mejores indicadores y estudios se alcanzan conclusiones que pueden parecer contradictorias con el mandato de mejorar la progresividad del sistema tributario. Así,
la imposición sobre el consumo en España tiene uno de los tipos efectivos más reducidos en comparación con la UE-27. Esta menor carga tributaria se debe a la elevada cuantía de beneficios fiscales en este impuesto (con un impacto de 3,6 puntos de PIB en 2019), a un menor peso de la tributación ambiental (como se expone en el capítulo II del
Libro Blanco, pp. 207 y ss) y a la sorprendente falta de actualización de las tarifas de los principales impuestos especiales.
Esta situación se ha consolidado por la arraigada percepción de que los impuestos indirectos, en general, son más injustos y deben reducirse. Sin embargo, en particular en países con alta tasa de población flotante (turistas) y en un escenario de mayor movilidad en general,
el IVA puede ser un instrumento particularmente útil precisamente para financiar una distribución de rentas eficaz y conseguir, así, fines que se encuentran a nuestro alcance si hay voluntad política, como es la
pobreza cero.
A mayor abundamiento, como ha expuesto la Airef, los tipos reducidos de IVA benefician más a las rentas altas que a las bajas, al tiempo que se trata de uno de los impuestos con mayor potencial recaudatorio, por lo que hay razones sobradas para defender medidas que eliminen progresivamente los tipos reducidos, pero también las exenciones, porque rompen el diseño del impuesto y le restan eficiencia, sin sumar ganancias evidentes. Ello puede ir acompañado de una compensación a rentas más bajas, vía gasto.
Asimismo, los mejores datos también evidencian que existe margen de incremento de ingresos en la llamada tributación saludable, como se explica en las pp. 176 y ss. del 'Libro Blanco'. La eficiencia social de un incremento de este tipo de tributos es fácil de entender porque sabemos que España tiene un problema con el consumo de alcohol, estimándose (entre 2010 y 2017) una media de 15.489 muertes atribuibles a él, de las que el 55,7% fueron prematuras. Esto es, el 4% de los fallecimientos por todas las causas se atribuyen al alcohol. Pese a ello, España se sitúa entre los estados con menor tributación a este producto, y lo mismo sucede en relación con el consumo de tabaco e incluso sobre las bebidas azucaradas (pp. 170 y ss. del
Libro Blanco).
Además de mejorar la eficiencia recaudatoria de tributos como el IVA, la mejora de la discusión pública sobre el sistema tributario es urgente porque el cambio tecnológico está transformando nuestros sistemas por la vía de los hechos. Si no se modifican expresamente, lo serán igualmente por obsolescencia. Así viene sucediendo con el incremento de la digitalización, sobre cuyas consecuencias en los sistemas tributarios lleva unos años trabajando la OCDE y cuyo impacto, sobre todo nuestro sistema de ingresos, se examina también en el capítulo IV (páginas 473 y ss.) del
'Libro Blanco'.
Precisamente, este mismo cambio tecnológico nos permite ahora tener mejores datos sobre la eficacia de las medidas tributarias, lo que en concreto facilita evaluar sus efectos.
Sin duda, los comités de expertos como los que dieron lugar al 'Informe Lagares' (2014) y han dado lugar al actual
'Informe Ruiz-Huerta' (2022) contribuyen a mejorar esta discusión. También son de particular utilidad diagnósticos como los que se llevan a cabo en el reciente informe dirigido por
Blanchard y Tirole, que se refiere a la necesidad de repensar los sistemas tributarios teniendo en cuenta factores como la estructura del mercado laboral y el envejecimiento.
Pero la discusión no se puede limitar a tales comités, limitados en el tiempo y mandato, e imperfectos por definición. Se debe ahondar en el examen crítico del funcionamiento de nuestro sistema tributario en la práctica, lo que requiere no sólo seguir evaluando sus efectos por parte de las instituciones, sino mejorar la infraestructura disponible de datos creando los denominados laboratorios de datos, que permitan a investigadores cualificados el acceso seguro a microdatos confidenciales para el análisis de políticas públicas, tal y como proponemos en el 'Libro Blanco'.
Eso sí, los mejores diagnósticos son insuficientes si el resto de la sociedad, no sólo los políticos, no recogen el guante y comparten la premisa fundamental: la de reflexionar con datos y con los mejores métodos sobre el sistema tributario.
