La Convención Constitucional de Chile lleva nueve meses de funcionamiento, el tiempo que inicialmente se le había otorgado para proponer a la ciudadanía un nuevo texto constitucional. Sin embargo, la Convención hará uso de los tres meses de extensión que le otorgan las reglas establecidas para el proceso, y el plebiscito constitucional para aprobar el texto se celebrará el próximo 4 de septiembre con voto obligatorio. De estos nueve meses, los tres primeros se dedicaron a la instalación y a la definición reglamentaria. Luego se inició el trabajo de las comisiones y, paralelamente, se implementaron mecanismos de participación ciudadana tales como audiencias públicas, cabildos e iniciativas populares de norma, entre otros.
El 15 de febrero de 2022, cumplidos siete meses de deliberación, se iniciaron las votaciones de normas en el Pleno. Un hito de la mayor relevancia, dado que las aprobadas por 2/3 de las y los convencionales se incorporan al borrador que será plebiscitado en septiembre. A día de hoy (25 de abril), el Pleno ha aprobado 290 artículos, provenientes de las siete comisiones temáticas en las que se ha dividido el trabajo. De acuerdo al reglamento, las normas que se aprueban en Comisión por mayoría pasan al Pleno, donde se someten al quórum arriba mencionado. Las normas que no lo alcanzan, vuelven a las comisiones para ser modificadas, y éstas pueden presentar una nueva versión al Pleno.
La deliberación de las normas constitucionales se ha dado en un contexto de diversidad y fragmentación. La composición de la Convención es plural en términos políticos, con representación paritaria y escaños reservados para los pueblos indígenas. La mayoría de los convencionales son independientes, es decir, no tienen militancia activa en partidos políticos. Esto refleja el momento de crisis de representación en el proceso constituyente chileno. De acuerdo a investigaciones del Observatorio Nueva Constitución, hubo un promedio de 7,8 listas de candidaturas por distrito en las elecciones de convencionales de mayo de 2021. Desde la constitución de la Convención han variado los colectivos existentes y la representación de cada uno de ellos. El caso más prominente es la denominada Lista del Pueblo, la que reunió a diversos movimientos sociales y candidaturas independientes, y que dio la gran sorpresa electoral al elegir a 27 convencionales. Nueve meses después, la Lista del Pueblo se desintegró, no cuenta hoy con ningún representante y se han reagrupado en otros colectivos tales como Pueblo Constituyente y Coordinadora Plurinacional y Popular.
Por otra parte, la derecha, que obtuvo una representación acotada en la Convención en comparación a la que ostentaba en la política regular, también se ha subdividido en dos grupos: Independientes con RN-Evópoli e Independientes UDI.
Hoy existen 11 colectivos que representan las distintas posiciones políticas y programáticas, y algunos convencionales que no pertenecen a ninguno. Mayor convergencia que hace unos meses, cuando hubo al menos 16 colectivos.
Si bien la diversidad y el pluralismo favorece la representación, la alta fragmentación y débil coordinación política entre convencionales y en los colectivos ha hecho que las normas que se aprueban en las comisiones no necesariamente pasan la prueba de los 2/3 en el Pleno.
Tabla 1.- Colectivos representados en la Convención Constitucional (abril 2022)
De la agenda de deliberación y nudos críticos
En mayo de 2021, en un artículo publicado aquí por investigadores del Observatorio Nueva Constitución, señalamos que una vez instalada la Convención Constitucional e iniciado el debate de contenidos, podríamos observar cuáles serían los temas prioritarios de la agenda constitucional. En el
informe del Observatorio sobre los programas de las 1.468 candidaturas a la Convención,
se destacaron seis con mayor recurrencia de menciones: valores y principios, régimen político, derechos sociales, nuevos derechos, pueblos indígenas y modelo jurídico del Estado. De entre quienes resultaron electos como convencionales, aquellas áreas que más se repiten en términos de frecuencia absoluta son nuevos derechos, derechos sociales, valores y principios, libertades civiles, pueblos indígenas y autonomías constitucionales.
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En dicho artículo concluimos que los valores, principios, derechos y nuevos derechos, propuestos por las y los convencionales electos daban cuenta de una perspectiva alejada del corazón ideológico de la actual Constitución. También, que las propuestas mostraban un anhelo de reconfiguración y redistribución del poder, tanto a nivel estructural como de participación ciudadana más activa en los asuntos públicos.
El debate constitucional ha mostrado todas las complejidades que una deliberación de esta naturaleza y en un contexto de crisis podían hacernos prever. Desde enero, cuando comenzó la deliberación y votación en las comisiones, observamos dos caminos parea la aprobación de normas. Por un lado, la general y conceptual, expresada en la idea de Estado Regional, donde las y los convencionales acuerdan un modelo de Estado, que fijará la matriz de ejecución y de interpretación de la Constitución. Así, se aprobó la nueva organización estatal, instituyendo las autonomías regionales, las comunas, las autonomías territoriales indígenas y los territorios especiales. A partir de un modelo particular, la Convención fue aprobando sus componentes. En este modelo se encuentra también la aprobación del modelo de Justicia plurinacional, y con base en ello se han ido e irán aprobando las cuestiones que lo definen.
Junto con ello ha operado otra forma, que es la utilizada por la Comisión de Medio Ambiente y modelo económico que, en vez de iniciar su aprobación de normas desde lo conceptual o en forma de modelo, ha utilizado una aproximación temática de las iniciativas, concretada en apartados y redacciones muy específicas sobre un asunto de importancia para un grupo de convencionales. En este caso, seguramente la sumatoria de normas aprobadas conformarán el nuevo modelo de desarrollo y la conciliación entre naturaleza, medio ambiente, libertad económicas y propiedad.
De lo ya aprobado se deduce un esquema general del nuevo texto fundamental en esta primera etapa. Se define a Chile como un Estado plurinacional que afirma el derecho de los pueblos indígenas a la autonomía territorial, el reconocimiento de sus tierras y territorios y a participar de la vida política, social y cultural. Ligado a lo anterior, se ha aprobado el pluralismo jurídico: un sistema intercultural que reconoce una jerarquía igual para de la Justicia de los pueblos y naciones preexistentes y el sistema común.
Se reconocen los derechos de la naturaleza y la definición del agua en cualquiera de sus estados, el aire, las altas cumbres, las riberas de los lagos y ríos, las playas y los bosques especialmente protegidos como bienes comunes. A un nivel también general, se incorpora el principio de eco-dependencia e interdependencia entre seres vivos, formando una red de vida planetaria.
El Estado Regional se organizará en regiones autónomas, comunas, territorios insulares, autonomías territoriales indígenas y territorios especiales. Las regiones autónomas y las comunas gozan de personalidad y patrimonio propios. Se reconoce la autonomía política, administrativa y financiera de las entidades territoriales. Se dispone que el Estado central tiene competencias complementarias a los servicios públicos regionales. Especial atención merece la Asamblea Legislativa Regional, a la que corresponderá la coordinación tributaria y presupuestaria, la creación de instituciones crediticias y financieras regionales y de entidades de crédito inmobiliario y agrícola, la suscripción de deuda pública regional y municipal, el diseño y ejecución de los proyectos de infraestructura en estos dos ámbitos, la regulación de los bienes fiscales y los nacionales de uso público, diseño y ejecución de proyecto de infraestructuras energéticas interregionales, y la regulación de la responsabilidad por daño ambiental. Por su parte, los municipios tendrán las facultades de gobierno y administración, potestad reglamentaria, planificación territorial y materias ligadas al transporte y el medio ambiente comunal, así como el fomento de actividades productivas comunales.
En el sistema de Gobierno se ha aprobado un modelo presidencial denominado 'atenuado', aunque hay muchas voces críticas respecto a si realmente se ha suavizado un presidencialismo porque se han fortalecido las potestades administrativas y con reelección inmediata. Asimismo, y a pesar de que inicialmente la Comisión de Sistema Político había planteado un Congreso unicameral, se ha establecido un "bicameralismo asimétrico", con una Cámara de Diputados y Diputadas y una segunda Cámara, denominada Regional, que tienen por objeto principal representar a las regiones, aunque aún está en disputa el alcance y atribuciones que tendría.
En síntesis, el mayor desafío es cómo se integrarán cada uno de los apartados aprobados en la nueva Constitución; especialmente, cómo se concilian constitucionalmente el régimen político, el Estado regional y el modelo plurinacional.
Una de las principales conclusiones que podemos extraer es que el paso de las comisiones temáticas al Pleno no implica una aprobación automática, sino el sometimiento de las propuestas a un test de posibilidad política de alto estándar, lo que requiere de un diálogo entre el Pleno y las comisiones y empujará a las diversas fuerzas políticas a buscar acuerdos.
Las votaciones en el Pleno de las normas constitucionales han permitido visualizar una forma de examen y funcionamiento muy distinta a lo ocurrido en las siete comisiones temáticas, algo necesariamente vinculado a la diferencia de quórum para la aprobación de cada norma constitucional en general y particular.
Las comisiones, y el Pleno en todo aquello que no es la votación de normas constitucionales, requieren de quórum simple de los asistentes. Este quórum mayoritario y la composición particular de las comisiones (los convencionales eligieron en función de patrocinios las comisiones a integrar y determinó que la distribución en las mismas fuese por interés particular y no por estrategia de colectivo o con base en una pluralidad de visiones) ha configurado que los informes de Comisión tengan una impronta mucho más particular y de mayorías circunstanciales que lo que ocurre luego en el Pleno.
En éste, los informes se deben ser compatibles con todas las visiones político-constitucionales, arrojando inicialmente al menos tres conclusiones: i) en el Pleno se vota por colectivos; ii) hay una tendencia a la moderación de los informes (dentro de los márgenes de la propia composición de la Convención), donde Independientes No Neutrales, Colectivo Socialista y Colectivo del Apruebo son quienes han cumplido este rol; y iii) que los y las convencionales integrantes de las comisiones no representan el abanico amplio de miradas constitucionales.
Esto ha ocurrido en la mayoría de los informes votados en general y en particular en el Pleno. Las normas más complejas en el Informe de la Comisión de Sistema de Justicia (pluralismo jurídico y carrera judicial), de Forma de Estado (Asambleas Legislativas Regionales) y de Conocimiento (todo lo referido a rol del Estado en materia de libertad de expresión) han sido devueltas para un segundo informe. Llama la atención la baja cifra de normas aprobadas del Informe de la Comisión de Conocimiento: el Pleno ha aprobado únicamente 13 normas de 30. Y de ellas, sólo nueve lo fueron en particular y pasan a formar parte del proyecto de Nueva Constitución. El desafío para esta Comisión es revisar las indicaciones a su informe y elaborar uno nuevo que combine la novedad de asuntos que trata con la precisión y sofisticación que requieren las normas constitucionales.
Algo similar ha ocurrido con el Informe de la Comisión de Medio Ambiente, la más compleja. Está la que discute el modelo de desarrollo (la superación del actual modelo económico); la integran personas ligadas al mundo del activismo medioambiental; la derecha política la eligió como una de sus comisiones prioritarias y parte de las fuerzas articuladoras de la Convención (FA y Colectivo Socialista) no tienen representación o sólo a una persona. Esto ha arrojado una propuesta que mezcla asuntos constitucionales (por ejemplo, crisis climática, derechos de la naturaleza) con legales-reglamentarios (por ejemplo, la evidencia científica, la gestión de residuos) y temas muy complejos de abordar (por ejemplo, la revisión histórica sobre la intervención humana en la naturaleza o los derechos de los pueblos y su visión sobre los bienes comunes); todo desde el paradigma ecocéntrico.
Tras varios plenos hay un hecho claro: el trabajo de las comisiones temáticas es el gran reparo al funcionamiento de la Convención. Todas las comisiones han tenido un aterrizaje forzoso en la sala de plenarios, algunas de ellas con desempeños muy precarios. La pregunta es: ¿cómo un texto que se ha discutido durante meses puede ser rechazado en un plenario de dos días?
El proceso de integración de las comisiones se debió a opciones personales de los(as) convencionales salvo algunas comisiones e integrantes. Salvo el caso de la de sistema político, donde recalaron los políticos(as) con más trayectoria o tradicionales, gran parte de la integración del resto de las comisiones se realizó con ese criterio.
Lo anterior ha llevado a un nudo crítico con efectos no deseados. Las comisiones no representan la voluntad de sus colectivos ni del plenario, por lo que se está trabajando ineficazmente y emitiendo señales contradictorias al público, generando muchas veces polémicas mediáticas.
Quedan pocas semanas, pero en la medida que las comisiones mejoren su capacidad técnica y generen acuerdos que visualicen las mayorías del Pleno, la necesidad de éste de rechazar las propuestas será menor. Ello requiere una articulación política urgente entre comisiones y el resto de la Convención. Sin esto, el trabajo de la Comisión de Armonización puede acabar instituyéndose para el momento del acuerdo político final que dé coherencia al nuevo modelo.
Seguidamente, una cuestión que no ha podido alcanzarse expresamente es un acuerdo o pacto constitucional, donde las fuerzas políticas y sociales convergen negociadamente en los temas principales del nuevo texto. Al contrario: como consecuencia del paso de las comisiones al Pleno, y del factor de moderación de este último, el texto constitucional es una mixtura entre propuestas identitarias particulares, propuestas generales y la aprobación o rechazo de las mismas. Esto nos situaría como un caso bastante atípico según el cual el texto constitucional es consecuencia de una agregación de demandas maceradas en el Pleno de la Convención, más que un pacto jurídico y político sobre el poder, los derechos y las instituciones del Estado.
