La minería artesanal y de pequeña escala (Mape) tiene un papel fundamental tanto a nivel internacional como en países como Perú. Por ejemplo, es responsable de una parte importante del comercio mundial de oro. En Perú, la Mape tiene raíces precoloniales, y en nuestros días es responsable de, como mínimo, un 17,5% de la producción nacional de oro. 

A pesar de su importancia económica y social, el sector está torpemente regulado y tanto en Perú como en países vecinos se organiza de forma informal, con comunidades que sufren condiciones peligrosas de trabajo y vida, altos impactos ambientales, falta de infraestructura local y servicios públicos.

Lamentablemente, los intentos de formalizar el sector se han centrado en las últimas dos décadas en procesos meramente administrativos. Este enfoque legalista proporciona pocos beneficios a los mineros y a sus comunidades, más allá de proveerles de más seguridad jurídica. El Estado se ve incapaz de monitorizar las actividades mineras más dañinas al medio ambiente y no genera incentivos ni beneficios para que las comunidades (y el país) se beneficien de forma más sistemática de leste sector.

En 2012, el Gobierno introdujo un proceso 'extraordinario' temporal y paralelo que simplificó los requisitos para formalizarse. Ante sus limitados avances, en 2017 se inició otro nuevo proceso con mayores simplificaciones administrativas. Este Proceso Integral de Formalización Minera rige hasta la actualidad.
 

[Recibe los análisis de más actualidad en tu correo electrónico o en tu teléfono a través de nuestro canal de Telegram]

Múltiples razones explican este fracaso que, como consecuencia, ha dejado a miles de mineros en un limbo. Por ejemplo, muchos de los que intentan regularizar su situación no pueden hacerlo porque las concesiones de las tierras que explotan están en manos de individuos o empresas que no están dispuestos a conceder permisos. Otros mineros tienen dificultades para cumplir con los diversos requisitos exigidos. Existe poca integración, además, entre la formalización y el fomento del desarrollo socio-económico comunitario y el respeto a la sostenibilidad medioambiental. 

En los últimos años, profesionales y académicos han propuesto un enfoque más integrado, en el que la formalización no sea simplemente una tarea administrativa, sino parte de un proceso mucho más amplio que incluya la mejora de las prácticas laborales, la atención a los impactos sociales, y medioambientales, aumentando asimismo la productividad y los beneficios para las comunidades. La revisión de políticas que están realizando en este momento el Ministerio de Energía y Minas y el Congreso parece ir en esa dirección. Aunque admirables, muchos de estos cambios serán difíciles de implementar en el corto y medio plazos, y se ven dificultados por la inestabilidad política y la influencia continua de enfoques legalistas.

El reto, por tanto, es cómo avanzar en un proceso integrado, pragmático y progresivo. Cualquier proceso serio de formalización tiene que situar en el centro de la agenda los beneficios económicos y sociales locales, así como la sostenibilidad medioambiental. Además, para tener éxito, los esfuerzos de formalización deben establecer fuertes vínculos entre las realidades cotidianas de los mineros a nivel local y el Estado, tanto a nivel nacional como regional.

En esa línea, en virtud de nuestro reciente trabajo de investigación sugerimos que habría que concentrarse en las áreas siguientes:
 

1. Reconocer la diversidad de tamaños, métodos y ubicaciones de la Mape, adaptando las políticas para que los mineros más pequeños (una proporción significativa del total) puedan beneficiarse y cumplir con las regulaciones, reduciendo los costes de formalización.
2. Situar la capacitación en áreas productivas y medioambientales como una parte obligatoria de la formalización; adecuándola, además, al tamaño de la mina. Este proceso tendría una doble ventaja: mejoraría el respeto a las leyes y, a la vez, proveería a los mineros de capacitación en áreas como la productividad y la seguridad, que ellos mismos demandan. 
3. Facilitar el cumplimiento sencillo de las normas mediante la creación de oficinas locales y procesos en línea de ventanilla única, a la vez que se optimizan los procesos de revisión de solicitudes y se mejoran los mecanismos de financiación para los gobiernos regionales. Esta mayor flexibilidad exigirá de una financiación más generosa y consistente para los gobiernos locales. 
4. Adaptar el régimen fiscal a las particularidades del sector, especialmente en el caso de los mineros de subsistencia. El predominio de la informalidad en las zonas de Mape hace muy difícil el cumplimiento de las normas tributarias. Por lo tanto, se debe adoptar un enfoque específico, considerando, incluso, la posibilidad de que los mineros de subsistencia estén exentos de impuestos y que éstos sean pagados en otras etapas de la cadena de producción.

 

5. Devolver una proporción de las tarifas e impuestos pagados por la Mape a las comunidades para proyectos identificados localmente (como mejoras en educación, agua y saneamiento). Esto aumentaría las conexiones entre los mineros, las citadas comunidades y el Gobierno, fomentaría una mayor cohesión social y ciclos positivos de cambio; también aumentaría el apoyo comunitario a los procesos de formalización.
6. Administrar activamente las concesiones mineras y mediar en los contratos de explotación. Muchos mineros luchan por obtener el permiso de los titulares de las concesiones para explotar, y la mediación gubernamental puede ayudar a aumentar las tasas de éxito. Además, se requieren nuevas normas para administrar el tiempo en que las concesiones pueden permanecer inactivas.
7. Mantener la prohibición de llevar a cabo extracción minera en los ecosistemas y comunidades más vulnerables, particularmente en partes de la Amazonía. Al aumentar el apoyo a los mineros de la Mape en áreas permitidas, se podrían crear mayores incentivos para invertir en estas áreas y alejarse de las no permitidas.

Es evidente que no existe una solución fácil para los complejos retos de la formalización y la mejora de las vidas de las comunidades involucradas en la Mape. Los cambios llevarán tiempo, y serán costosos tanto para los gobiernos como para los afectados. Sin embargo, muchos mineros están ansiosos por encontrar nuevas maneras no sólo de incorporarse a los sistemas estatales, sino también de mejorar la vida de las comunidades de las que forman parte, así como sus métodos de trabajo. Más aún, dado la importancia de la Mape y su crecimiento reciente, se hace cada vez más urgente una regulación ambiciosa pero pragmática que vaya más allá de lo legal.