La Unión Europea de la Defensa está entrando en un
nuevo momento de la verdad en un entorno geopolítico en rápida transformación. Acontecimientos como el
Brexit en 2020, o la retirada de EE.UU. de Afganistán en junio de 2021, apuntaban claramente a la necesidad de que la Unión se tome muy en serio tomar las riendas de su propia seguridad y defensa. Sin embargo, hoy el
momentum europeo parece haberse ralentizado y dado paso a un momentum Otan.
El escenario actual viene precedido de hitos importantes e interconectados entre sí: la aparición de la Brújula Estratégica (
'Strategic Compass') en marzo de 2002, de un lado, y el
Nuevo Concepto Estratégico de la Otan en junio de 2022, por otro. Otros hitos recientes a destacar en el ámbito de la defensa de la UE son las conclusiones de la Reunión informal de los jefes de Estado y de Gobierno en Versalles (10 y 11 de marzo de 2021) y el posterior Consejo Europeo de 23 y 24 de ese mes; o la victoria de Emmanuel Macron en las elecciones presidenciales francesas de abril 2021, junto al trabajo realizado durante la Presidencia semestral de ese país del Consejo de la UE.
Como pone de manifiesto un reciente
informe de la Fundación Alternativas sobre la Defensa Europea, la cuestión de una UE de la Defensa es inseparable de la del marco proporcionado por la Alianza Atlántica; la cual, a día de hoy, aún constituye la matriz de la defensa colectiva europea según los tratados. Desde el punto de vista de la UE, en la medida en que aspira a convertirse en actor geopolítico diferenciado la cuestión de su propia defensa, así como la del espacio continental europeo y de sus vecindades este y sur, resulta inseparable de su relación en términos de seguridad y estratégica con Estados Unidos y con la Otan. En ese sentido, la Alianza ha cobrado fuerza renovada tras la invasión rusa de Ucrania del 24 febrero de 2022. Este acontecimiento ha dado lugar a anuncios de aumentos presupuestarios en defensa por parte de muchos gobiernos europeos (con Alemania a la cabeza) y a una respuesta coordinada sin precedentes de los socios, o a nuevas solicitudes de adhesión a la Alianza, como las realizadas por Finlandia y Suecia, estados miembros de la UE tradicionalmente
neutrales. Al mismo tiempo, se han producido importantes movimientos en la dirección inversa, como la aprobación por parte de un miembro de la Otan (Dinamarca), mediante referendum celebrado el pasado 1 de junio, de su adhesión a las estructuras y proyectos comunitarios de ámbito militar, poniendo fin a la excepción danesa en la política común de seguridad y defensa de la UE acordada en 1992 entre Copenhague y Bruselas.
Teor
ía de la complementariedad imperfecta
¿Cuanto más Otan, menos UE? Ésta es la pregunta que nadie se atreve a hacer en voz alta en Bruselas y en algunas capitales, pero que expresa una preocupación real de los europeístas. Las conclusiones de la Cumbre de la Otan de este 29 y 30 de junio, con
una Alianza claramente expansiva, suponen un reto para la UE la hora de decidir su nivel de ambición y el espacio para su propio crecimiento como Unión.
Una tarea fundamental ahora es poner en claro las áreas de complementariedad entre ambas organizaciones, las convergencias y las divergencias. Por ejemplo, un aumento coordinado de presupuestos de Defensa, para alcanzar el objetivo del 2% nacional que exige la Otan, podría actuar a su vez de revulsivo para un impulso y coordinación a un nivel de la UE de capacidades. También puede llevar a una mejor distribución del trabajo de sus misiones, por separado o conjuntas con otros, UE-Otan-Naciones Unidas, u organismos regionales como la Unión Africana.
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Nadie discute que Otan y UE son dos espacios muy conectados; más a raíz de la solicitud de adhesión de Suecia y Finlandia. Sin embargo, al mismo tiempo los dos espacios resultan heterogéneos entre sí. Es preciso darnos cuenta de que no existe algo así como una
compatibiidad perfecta entre ambos; más bien hay un camino difícil que la UE ha de transitar hasta lograr un encaje óptimo que responda a sus necesidades y sus intereses. Aún existen
elementos de interferencia y dificultad en muchos aspectos: respecto a las capacidades (un mercado europeo de la defensa) múltiples aspectos técnicos y operativos (inter-operabilidad, mando y control) y, sobre todo, la financiación. Al final, ¿de dónde se sacarán los recursos para satisfacer a las dos organizaciones?
Pero sin duda, el gran elefante en la habitación es
el encaje de las grandes visiones estratégicas y los intereses, entre una UE que aspira a actor geopolítico (dotado por tanto de una autonomía estratégica como
desideratum) y su socio y pilar de la Alianza, Estados Unidos.
En realidad, la Otan es un '1+29' (o 1+31). Pero diferencias cruciales entre ambas partes podrían afectar a muchos asuntos: por ejemplo, al posicionamiento respecto a Rusia, China, o el manejo de las nuevas amenazas a la seguridad (cibernética, digital, climática). Una primacía de la Otan liderada por EE.UU. plantea dilemas muy serios a la UE, especialmente si se acentúa el giro hacia una nueva Guerra Fría Occidente-Oriente.
¿Es aceptable y deseable una dependencia europea de Estados Unidos en ámbitos clave (tecnológico, defensa) a cambio de seguir disfrutando de un cierto 'paraguas' de seguridad vital? ¿Cómo manejar posibles divisiones internas dentro de la UE en relación a ciertos posicionamientos estadounidenses?
En los próximos años, la evolución de los acontecimientos puede llevar a la UE a tener que pronunciarse de manera matizada y diferenciada, aunque firme, en algunos asuntos respecto a su socio norteamericano. En el actual contexto en el que nos movemos, es muy pronto aún para proporcionar respuestas definitivas a la cuestión crucial de
si habrá complementariedad o se abrirá una progresiva divergencia.
Éstas y otras dinámicas de aceleración a resultas de la invasión rusa de Ucrania, tanto para la Defensa Europea como para la Otan, irán despejando incógnitas y cobrando su verdadera dimensión en los próximos meses y años. En particular, el difícil camino hacia una
autonomía estratégica europea plantea una serie de retos y dilemas de difícil respuesta en este momento; pero al menos es posible apuntar elementos que marcan el perímetro de lo posible y de lo deseable desde el punto de vista de la UE.
Es importante no olvidar que cuando nos referimos a la defensa y seguridad europeas lo hacemos entendiéndolo como la UE en primer lugar; pero también como una red compleja de pertenencias y 'partenariados', donde en realidad no existen compartimentos estancos rígidos, geográficos o de tipo organizativo. En este sentido, la defensa y la seguridad de toda Europa es indivisible, porque existe una interdependencia muy fuerte. Por eso sería conveniente una mayor compenetración de la Unión con otros actores: con países de ámbito europeo fuera de la UE (
Balcanes Occidentales); con países Otan que no pertenecen a la UE (
Turquía); o países que ni pertenecen a la Alianza ni a la UE (espacio post-soviético:
Ucrania, Georgia). Pero, de nuevo, la incertidumbre creada en torno a la respectiva ampliación de ambas organizaciones puede actuar como un factor ralentizador o incluso divisivo en el nivel estratégico y en el operativo.
Pol
ítica interna
No debemos olvidar tampoco los fuertes condicionantes de política interna que pueden modificar la evolución de la política de defensa europea. Uno es la propia UE, donde el liderazgo del eje franco-alemán de Emmanuel Macron y Martin Scholz será puesto a prueba frente a las corrientes nacional-populistas y anti-UE. El otro es la política interna estadounidense, donde la Presidencia de Biden y su impulso a la Alianza podría sufrir una importante avería en caso de una pérdida de una o dos cámaras legislativas en las
midterms de noviembre 2022 y en las presidenciales de 2024. Otro puede ser incluso la evolución de la Turquía de Erdoğan.
Ligado a este aspecto, hay otros factores difíciles de calibrar aún en la consolidación de las políticas de defensa europea, como son el desenlace final de la guerra de Ucrania frente a la Rusia de Putin; la evolución de las relaciones con China y el Indo-Pacífico, o el papel que cobren otras amenazas globales
existenciales como el cambio climático, el terrorismo internacional o el ciber-crimen.
Gastar mejor, gastar europeo
En todo caso, hay ciertas enseñanzas que nos brinda la experiencia acumulada de las últimas tres décadas: desde la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD) en sus orígenes de las guerras de los Balcanes en la década de los 90, hasta las múltiples misiones de paz
fuera de área (misiones como Atalanta, etc.) y su correlato doctrinal en las Estrategias de Seguridad de 2003 (
Javier Solana) y 2015 (
Federica Mogherini) hasta hoy con la Brújula Estratégica del Alto Representante, Josep Borrell (21 de marzo 2022). Lo principal que hemos aprendido en todo este tiempo es que la modernización de las capacidades europeas debería llevarse a cabo siempre y cuando se haga de acuerdo al doble criterio de
'gastar inteligentemente' (coordinación de acuerdo a necesidades comunes) y
'gastar europeo' (no prolongar la dependencia tecnológica y, por tanto, política de EE.UU.).
Lo anterior apunta a que 'defensa europea' y 'militarización' no son necesariamente lo mismo. Un cierto aumento de los presupuestos nacionales de defensa parece necesario. La reacción de la UE a la invasión rusa de Ucrania ha provocado el anuncio del incremento exponencial de gasto militar por parte del Gobierno de coalición de Alemania en 100.000 millones de euros, así como por parte de otros gobiernos europeos. También ha activado mecanismos nuevos como el envío de armas a través del llamado Fondo Europeo para la Paz por parte de los estados miembros. Ahora bien,
lo que básicamente necesita el gasto militar europeo (que hoy alcanza unos 250.000 millones de euros) es una mayor coordinación. Y no debiera ir necesariamente en detrimento de la Europa social, que es la base de la estabilidad europea.
Emancipaci
ón estratégica de Europa y defensa colectiva europea
La gran cuestión de fondo es si la UE, para convertirse en un
actor geopolítico en el orden multipolar en el siglo XXI, será capaz de construir una verdadera Unión de la Defensa Europea, en un sentido fuerte que sea reflejo de una autonomía estratégica (defensiva, a la par que tecnológica y energética).
En otras palabras: si la UE será capaz alguna vez de emanciparse estratégicamente de Washington. A este respecto, la Brújula Estratégica supone un nuevo paso, aunque muy modesto, en esa dirección, haciendo acopio de de instrumentos hoy dispersos (Pesco, Card, Fondo Europeo para la Defensa), añadiendo la fuerza de respuesta rápida de 5.000 hombres, la coordinación de capacidades, o instrumentos contra las nuevas amenazas: cibernéticas, terrorismo o desinformación.
Otra gran cuestión para plantearse en un futuro próximo, especialmente tras la guerra de Ucrania, puede ser la de una defensa colectiva integral, que incluya el elemento disuasorio nuclear y garantice la autonomía nuclear europea. La UE dejaría entonces de depender para su defensa del Articulo 5 del Tratado del Atlántico Norte, de hace cerca de un siglo (1948). Esta vieja cuestión, que aún permanece sin resolverse, está conectada a futuras opciones de liderazgo político dentro de la UE y, en particular, de la política energética europea, principalmente de Francia y de Alemania. Previsiblemente, la conexión entre la política de defensa y seguridad europea y la energética se hará más estrecha. A su vez,
sin una soberanía energética (incrementando la autosuficiencia de la UE a este respecto) no habrá una verdadera autonomía estratégica.
Éstas y otras muchas cuestiones abren un debate acerca del sentido y la ambición europea en materia de defensa: la Unión de la Defensa Europea. Tras la Cumbre de la Otan de esta semana, y a la luz de los resultados de la Conferencia sobre el Futuro de Europa y la Presidencia francesa del Consejo Europeo, estarán a nuestra disposición más elementos de juicio. La Presidencia española del Consejo en el segundo semestre de 2023 puede ser una ocasión para impulsar con mayor claridad iniciativas concretas.
En todo caso, los europeos tendrán que ponerse de acuerdo en torno a varios aspectos: una visión común del contexto geopolítico, de Eurasia o el a Sahel a China y el Indo-Pacífico; el incremento y coordinación de capacidades, o acompasar las dinámicas de los Veintisiete con la Otan. Pero, sobre todo, hay una cuestión institucional clave:
hay cambios en los tratados que no pueden esperar mucho si la UE no quiere quedarse atrofiada o aplastada por la Otan. En especial,
la sustitución de la regla de la unanimidad por la de mayoría cualificada en el Consejo en algunas materias referentes a la política Exterior, Seguridad y Defensa, como la mejor vía posible para desatascar los bloqueos y hacer posibles los avances reales.
Corolario
Si todos los factores mencionados llegaran a confluir en algún momento en las próximas dos o tres décadas, la actual
complementariedad imperfecta entre Otan y UE podría convertirse puntualmente en
incompatibilidad entre ambas organizaciones. La
defensa colectiva de la UE (que implica un Ejército y una disuasión nuclear propios) dejaría de depender del marco Alianza/Estados Unidos. Ese giro seguramente vendría acompañado de tensiones con el país norteamericano, o de nuevos vacíos de seguridad en las periferias de la Unión (por el este). Pero también sería la señal inequívoca de que la UE ha alcanzado su madurez estratégica y ya puede echar a volar por sí misma.
