Vacunaciones, fin de los estados de alarma, reactivación económica… 2021 fue un año de lenta salida de la crisis pandémica, pero fue también un año clave de transición en las estructuras de poder político e institucional del Estado autonómico. No obstante, algunas de esas cargas están lastrando el tránsito hacia una nueva normalidad que debía culminarse en 2022. Ésa es una de las conclusiones a las que apunta el Informe Comunidades Autónomas 2021 publicado cada año por el Observatorio de Derecho Público desde hace más de tres décadas y presentado recientemente en el Senado. La compleja radiografía de esa transición a la normalidad apunta motivos tanto de satisfacción como para la preocupación.

Empecemos por las buenas noticias: la presencialidad se ha reinstaurado progresivamente en los parlamentos estatal y autonómicos recuperando el pleno control de los ejecutivos y asegurando el debate vivo y plural de las leyes, que son el fundamento de nuestra forma parlamentaria de gobierno. Sin embargo, a poco que se observe con detalle, la progresiva desactivación del estado de alarma ha ido razonablemente bien aunque con algunos vaivenes: no hemos sido capaces de reformar el marco legislativo del estado de alarma para hacerlo más preciso y proporcionado ni para abrirlo a una gestión descentralizada propia de un Estado autonómico (dos sentencias de inconstitucionalidad muy discutidas lo certifican).

Por otro lado, se mantiene una preocupante inercia en el uso y abuso del decreto-ley: la ductilidad y limitado control de este tipo de normativa de urgencia dictada por el Gobierno resulta demasiado tentadora como para no acudir a ella con excesiva frecuencia. Va a ser una ardua tarea, tanto para el Tribunal Constitucional como para los propios parlamentos, devolver al genio a su lámpara tras una pandemia que casi lo justificaba todo. A ello se suma el escaso debate parlamentario de algunas leyes (por ejemplo, leyes presupuestarias ventiladas en algunos casos en unas pocas horas de debate), o la persistencia de normas 'ómnibus' que regulan de una sola tacada materias sumamente heterogéneas y que son de difícil seguimiento, control y debate. 

Es igualmente buena noticia el desbloqueo progresivo en la renovación de las instituciones, tanto las representativas como las otras, igualmente importantes. Entre las primeras, hay que celebrar que se convoquen elecciones sin tener que discutir si conviene posponerlas o no por razones sanitarias, ni que su representatividad pueda cuestionarse. Y por ello, resultan significativos los cambios que las mismas han traído en el mapa político autonómico: el PP absorbe a los votantes de Ciudadanos para gobernar en solitario (Galicia antes, más recientemente Madrid, ayer Andalucía) o con el apoyo de Vox que crece en peso y proyección (Castilla-León), mientras gobiernos nacionalistas y soberanistas se consolidan en el País Vasco y Cataluña. Entre las segundas, se desbloquean mediante acuerdos políticos PP-PSOE en 2021 el Tribunal Constitucional y la APD, y ya con Núñez Feijóo al frente del PP podemos esperar que en 2022 se desbloquee el CGPJ y de nuevo el Constitucional. En el plano autonómico, el desbloqueo en los nombramientos de algunos órganos autonómicos, por ejemplo en Catalunya (renovación CGE, CAC, Síndic, etc.), es también motivo de satisfacción porque necesitamos renovar la legitimidad de las instituciones que contribuyen al funcionamiento de la res publica. 

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La tercera y última buena noticia es, que a diferencia del pasado, la decidida intervención de la Unión Europea mediante la creación del programa de protección económica y social más inmediato (React) y de un macro-programa (NextGenerationEU), unida a una decidida política de compra masiva de deuda y tipos bajos de interés por parte del BCE han facilitado la rápida vuelta a la normalidad a pesar de la herencia económica y social que ha dejado la reciente crisis. El buen o mal uso de los fondos en la transformación energética, climática y tecnológica puede marcar diferencias notables entre países y territorios.

En este sentido, y a pesar de un diseño estatal ciertamente centralizado, las CC.AA. están participando en la gestión de los mismos para afinar las propuestas y asegurar su adecuada gestión. Esto es sumamente importante porque 2023 amanecerá con un Estado sentado sobre una enorme bolsa de deuda, que las autoridades europeas exigirán reducir progresivamente a partir de 2023-2024, y quienes no hayan aprovechado bien los fondos se enfrentarán a un periodo de austeridad, más o menos suave o abrupto, pero sin el retorno que tales inversiones puedan empezar a generar.

Desde otra perspectiva, con la adopción de estos programas y fondos, la UE emerge no sólo como un agente de estabilidad y cohesión interna de las economías europeas acumulando mayores facultades financieras y de control (además de sanitarias) sino que, bajo el shock de la guerra en Ucrania, galvaniza la respuesta conjunta a las amenazas externas, un proceso complejo que (aprovechando la conveniente Conferencia sobre el Futuro de Europa) conducirá a un nuevo fortalecimiento de sus competencias en numerosos ámbitos, realineando las de los estados y sus niveles descentralizados. Vendrán cambios importantes y seguramente necesarios.

Y volviendo de nuevo sobre la recuperación de la normalidad, la misma también llegó a Cataluña gracias en gran medida a la sordina puesta por la crisis de la Covid-19 al procés, pero también a la voluntad de restituir una cierta normalidad institucional por el Govern bajo la batuta del president Aragonès y los cruciales escaños de ERC en el Congreso, favoreciendo dinámicas de diálogo y normalización del pulso político tanto en Cataluña como en relación al Gobierno central; es verdad que no sin notables tensiones. La recomposición de las relaciones entre ERC-PSOE sobre la base de las dependencias mutuas ha permitido resistir las fuertes presiones externas y lograr acuerdos en no pocos asuntos (indultos, lengua en las plataformas y en la escuela, Presupuestos, etc.,) aunque en otros haya discrepancias, todo ello hasta desembocar en la activación de la Mesa de Diàleg. Como la clave de dicha mesa es que quienes se sienten tengan voluntad de alcanzar acuerdos y capacidad para implementarlos, los magros resultados de su primer año de funcionamiento no serían forzosamente un problema si en 2022 (a lo sumo 2023) se avanzara hacia algunos acuerdos iniciales, antes de que las dinámicas del calendario electoral puedan dificultarlos.



Un reto añadido es que, más pronto o más tarde, habría que sumar a esa negociación a Junts y pisar el acelerador para entrar en algunas negociaciones sustantivas, posiblemente abordando los nudos gordianos de la misma por etapas (competencias y financiación, primero). En este sentido, las negociaciones bilaterales en Cataluña deberían acompasarse con avances multilaterales en otros ámbitos, pero no todas las soluciones podrán ser generalizables, y en cuanto se aborden las cuestiones más específicamente catalanas (reforma estatutaria o constitucional, referéndum, reconocimiento o no de la autodeterminación, …), el proceso de negociación entrará en un terreno complejo, al cual deberán incorporarse también otros partidos si se quiere abordar la indispensable reforma del modelo autonómico necesaria para acomodar este proceso. Algo difícil, pero sin el cual la pax catalana será sumamente inestable. El riesgo de quedarse en un impasse que erosione las posibilidades de reconducir el procés es un peligro que no debe subestimarse.

Por otro lado, es razonable que la reforma del modelo autonómico no se produzca exclusivamente en respuesta a una Comunidad Autónoma en singular. En este sentido, la actual ronda de reformas estatutarias (sobre aforamientos, limitación de mandatos de los presidentes, o actualizaciones como la de la Lorafna, etc.), así como algunas reformas de calado de estatutos de segunda generación (el caso del País Vasco es quizá el más notorio), pueden abrir el camino para introducir los primeros ajustes.

De la misma manera, una parte de este difícil debate pudiere sustanciarse a partir del modelo de financiación, sin excluir el replanteamiento de algunas competencias que quizá pudieran reformularse mediante transferencias y/o reformas estatutarias. Igualmente, quizá una lectura por parte del Tribunal Constitucional más abierta en el alcance, articulación y ejercicio de las competencias; especialmente de las básicas, pero también de los límites competenciales sobre los que el Estado ejerce una fuerte tutela (comercio y relaciones exteriores, unidad económica y de mercado, condiciones básicas de derechos de los españoles, etc.), pudiera dotar de mayor flexibilidad al Estado autonómico y favorecer un nuevo recorrido al mismo, sin caer en un vaciamiento de las competencias estatales.

Aunque por ahora no sea esa la tendencia que se desprende de la jurisprudencia constitucional más reciente, los cambios en la composición del TC pueden traer nuevos aires al mismo. Todo ello evitaría que el planteamiento de una reforma constitucional para corregir aspectos puntuales pero de cierto calado del Título VIII de la Constitución Española se hicieran exclusivamente a la sombra de la cuestión catalana, y si ésta ya se ha reconducido parcialmente por otras vías, tal reforma fuera percibida de otra manera.

En esta perspectiva de normalización, la reforma del modelo de financiación puede constituir la piedra de toque, al menos a corto plazo. Tenemos un modelo que, a pesar de haber superado ampliamente su período de vigencia, ha permitido navegar a través de dos crisis y posiblemente esté navegando sobre una tercera. Los debates en torno al mismo ya han empezado, con el alineamiento de las CC.AA. en grupos al margen de las siglas políticas de sus gobiernos, y con estudios preparatorios del mismo que van allanando el camino. En la práctica, sin embargo, no es posible el acuerdo sin los dos partidos de gobierno, y ha habido que esperar a las elecciones andaluzas con el nuevo equipo del PP, así como su liderazgo plenamente consolidados, para poder avanzar, quizá con las renovaciones de las instituciones para calentar los motores de la más compleja negociación del nuevo modelo de financiación. En el alma del Estado autonómico subyace una constante tensión entre centralización y descentralización cuyas sendas son más sinuosas que lineales, pero que sólo avanza gracias a impulsos institucionales y políticas de acuerdos; para los aspectos clave, de consensos. Quién sabe si más adelante, y sobre ese sustrato de acuerdos, puedan abordarse otras cuestiones de mayor calado que permitan la actualización de nuestro modelo autonómico. Normalización, para avanzar sin atascarse.