La guerra de Ucrania vuelve a mostrar una vez más los límites del funcionamiento de la política exterior, de seguridad y de defensa de la Unión Europea. Más recientemente, las dificultades encontradas para aprobar el sexto paquete de sanciones contra Rusia (y, en particular, las relacionadas con la importación de su petróleo) atestiguan las disfunciones de un ámbito que conserva una fuerte impronta intergubernamental, dominada por la lógica del consenso y, por tanto, por los ejecutivos nacionales y sus prioridades.

En el pasado, estas disfunciones paralizaron la UE ante crisis y conflictos como los de Libia, el Sahel y Oriente Medio. Hoy parece claro que si la Unión quiere sobrevivir en un entorno caracterizado por un mayor dinamismo geopolítico (tanto por parte de sus rivales estratégicos como de sus socios), debe poner en marcha las reformas que la doten de un sistema eficaz de gobernanza para la política exterior y de seguridad.

Creando una Europa más flexible

El primer elemento se refiere a una mayor flexibilidad de los mecanismos de funcionamiento. Un cierto grado de diferenciación siempre ha formado parte de la integración europea, desde la zona euro hasta el espacio Schengen o las cuestiones de defensa. Los modelos basados en la integración y la cooperación flexibles deberían aplicarse también a los ámbitos de la política exterior y de seguridad, como antídoto contra la amenaza de fragmentación e incluso desintegración. Ya existen mecanismos así en los tratados, como la abstención constructiva y la cooperación reforzada, pero apenas se han utilizado, con la notable y reciente excepción de la Cooperación Estructurada Permanente (Pesco) en defensa. 

Los mecanismos informales de diferenciación, como la formación de grupos centrales de estados miembros que pueden ayudar a promover la posición de la Unión en cuestiones clave de la agenda internacional, han demostrado cierta eficacia. Ejemplos de ello son el grupo E3 sobre Irán, formado por Francia, Alemania y el antiguo miembro Reino Unido (con la participación del alto representante para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad); o el grupo Normandía, formado por Francia y Alemania sobre Ucrania. Además, ante la decisión de conceder el estatus de candidato a Ucrania y Moldavia, el concepto de flexibilidad puede adquirir un significado diferente y más estratégico en la acción exterior, ofreciendo modelos diferenciados de cooperación; por ejemplo, entre la UE y los países candidatos, vecinos o socios.

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Por supuesto, esto plantea importantes cuestiones sobre la compatibilidad de la integración flexible con la preservación de la unidad política y la uniformidad jurídica de la unión. Para mitigar estos riesgos, es fundamental garantizar la coherencia con los objetivos y las decisiones compartidas dentro de la UE.

Por lo tanto, cuando se establezcan iniciativas que impliquen una diferenciación intergubernamental al margen de los tratados, debe garantizarse su conexión con la gobernanza de la UE; por ejemplo, estableciendo mecanismos de participación y supervisión de las instituciones de Bruselas. Además, la legitimidad democrática y la responsabilidad deben preservarse y salvaguardarse a toda costa, mediante mecanismos parlamentarios específicos (comisiones ad hoc y/o formas reforzadas de cooperación inter-parlamentaria) y un compromiso real con los ciudadanos europeos a través de la información, la consulta y el diálogo.

Una Europa unida y no separada

Un segundo elemento se refiere a la reforma de las normas de toma de decisiones y, en particular, a la de la unanimidad, que con demasiada frecuencia ha supuesto la inacción y el silencio colectivo. En el pasado, la superación de la unanimidad ha permitido desbloquear largos periodos de estancamiento institucional, como en el caso del mercado interior en los años 80.

Del mismo modo, la introducción de la votación por mayoría cualificada podría ser muy beneficiosa para la política exterior de la Unión. Aumentaría su capacidad de actuación, no sólo porque se necesitaría más de un Estado miembro para bloquear una decisión sino también porque, con el tiempo, los estados miembros que suelan estar en minoría se verían estimulados a intensificar los esfuerzos de negociación, crear alianzas y ayudar a alcanzar un acuerdo, en lugar de ser recompensados por el obstruccionismo, como ha ocurrido con Hungría en ocasiones recientes.

Las instituciones europeas y los dirigentes nacionales han hecho repetidas propuestas en esta dirección, como el primer ministro italiano Mario Draghi en su discurso ante el Parlamento Europeo el 3 de mayo, y el canciller alemán Olaf Scholz dirigiéndose al Bundestag antes del último Consejo Europeo. Sin embargo, hasta ahora ha habido una falta de voluntad por parte de los estados miembros para hacer pleno uso de los procedimientos previstos para ello en los tratados, como la 'cláusula pasarela' del artículo 31(3) del Tratado de la Unión Europea o el mecanismo de abstención constructiva, que permite a un Estado miembro abstenerse en una votación por unanimidad sin bloquearla.



La ampliación de la votación por mayoría cualificada a otros ámbitos de la política exterior, de seguridad y de defensa exigiría la modificación de los tratados, que requeriría de la unanimidad para su aprobación. Sin embargo, ahora está claro que avanzar de forma compacta con 27 estados miembros (número que se incrementará pronto) se ha convertido en el mayor reto en el camino hacia una mayor integración. A medida que la UE se esfuerza por lograr una convergencia estratégica entre sus miembros, ya no se puede aplazar la racionalización de su toma de decisiones.

Una defensa europea conjunta

Por último, es necesario introducir medidas específicas en materia de Defensa. En los últimos años, la Unión ha dado un impulso político muy necesario a la cooperación europea en este ámbito, pero ha llegado el momento de obtener resultados tangibles, sobre todo para no perder el impulso.

La adopción, en marzo, por el Consejo de la UE de la Brújula Estratégica confirmó la voluntad de los estados miembros de reforzar su compromiso político-militar para construir una Defensa europea, especialmente a la luz del desafío que supone la invasión rusa de Ucrania. En mayo, la Comisión Europea presentó un ambicioso paquete de medidas de defensa, cuyo objetivo es introducir varias medidas relativas a la adquisición conjunta de sistemas de armas.

Necesitamos una visión sistémica que proporcione un marco general coherente entre todas las iniciativas, de modo que se refuercen (no se solapen ni dupliquen) unas con otras, y que respete un equilibrio adecuado entre las dimensiones intergubernamental y de la UE. Esta visión debe apoyarse en una revisión de la arquitectura institucional general.

El modelo de marco institucional intergubernamental debería ser el de una estructura nacional, que cuenta con un responsable político (el ministro), un liderazgo militar (el jefe de defensa) y un responsable de adquisiciones y desarrollo de capacidades (un director nacional de armamento). Todas estas figuras tendrían sus propias estructuras de apoyo y están sujetas a las limitaciones políticas de los órganos electos (gobiernos y parlamentos). Por supuesto, este modelo debiera adaptarse adecuadamente al formato de la UE.

Deberían tomarse medidas para crear un Consejo de Ministros de Defensa formalizado, más allá de los mecanismos informales ya existentes, presidido por el alto representante. Éste tendría que desempeñar el papel que en cada Estado miembro ocupa el ministro de Defensa, proporcionando orientación estratégica y tomando decisiones clave sobre el desarrollo de capacidades, misiones y operaciones.

El Comité Militar de la UE funcionaría como si fuera un jefe de Defensa nacional, mientras que la Agencia Europea de Defensa ejercería el papel de una agencia europea de armamento. Por último, la Comisión proporcionaría los recursos necesarios, mientras que una Comisión de Defensa de pleno derecho en el Parlamento Europeo podría ejercer una supervisión adecuada sobre el desarrollo de capacidades y las misiones.

Algunas de estas reformas podrían activarse de inmediato mediante un acuerdo entre los estados miembros y las instituciones, mientras que una reestructuración completa de la gobernanza europea requiere una difícil reforma de los tratados. Sin embargo, ha llegado el momento de elegir, y sólo una Unión que sea más eficaz a nivel internacional podrá satisfacer las expectativas de paz y seguridad de sus ciudadanos.

Las instituciones de la UE y los principales estados miembros deberían promover conjuntamente una iniciativa política y presentar la convocatoria de una Convención para el cambio de los tratados, como recomendó más ampliamente el Parlamento Europeo en mayo en respuesta a la Conferencia sobre el Futuro de Europa, antes de las próximas elecciones al Parlamento en 2024.