Los precios de la energía en Europa se han disparado tras la pandemia de Covid-19. Este encarecimiento puede atribuirse inicialmente a un aumento de la demanda de gas a medida que los gobiernos fueron suavizando las restricciones impuestas durante la pandemia. A ello se le sumó la escasa oferta de gas en los mercados mundiales. 

La invasión rusa de Ucrania a finales de febrero fue la gota que colmó el vaso. Rusia es el principal proveedor de crudo, gas natural y combustibles fósiles sólidos de la UE, y la incertidumbre en torno a la guerra y el temor a las sanciones en el sector energético han exacerbado las tensiones en los mercados energéticos mundiales. Todo ello se ha traducido en un aumento de los precios de la energía que finalmente pagarán los ciudadanos: sólo durante el mes de marzo de 2022, en España los precios de la electricidad en el mercado mayorista alcanzaron 283,3 euros, el precio más alto en la serie histórica (Figura 1).
 
Esto ha puesto en cuestión la agenda de sostenibilidad tanto de la UE como la del Gobierno español. Para alcanzar el objetivo de neutralidad de carbono en 2050, la descarbonización del sistema energético es esencial. Sin embargo, se trata de un proceso a largo plazo y, para hacer frente a la crisis actual, los gobiernos se están viendo obligados a buscar fuentes de energía adicionales en otros lugares (como el gas natural licuado, el carbón o la energía nuclear) para alejarse de los suministros rusos, y a implementar medidas excepcionales para contener los precios. En España, por ejemplo, el Gobierno ha reducido la fiscalidad sobre la generación de electricidad en un intento de reducir los precios para los consumidores.
 

El papel de la UE

En este contexto, algunos pueden preguntarse por el papel que ha desempeñado y puede desempeñar la Unión Europea en la crisis actual. De hecho, el funcionamiento actual del mercado se debe a la actuación de todos los niveles de gobierno, especialmente el de la UE. Desde finales de los años introdujo legislación con el resultado del marco del actual mercado interior. Además, la Unión ha fijado objetivos medioambientales que también afectan al sector, ya que la producción y el uso de la energía son responsables de más del 75% de las emisiones de efecto invernadero.

Como parte del Pacto Verde Europeo, la Comisión Europea (CE) presentó en julio de 2021 una serie de propuestas legislativas para revisar todo el marco legislativo de la UE para el clima y la energía en 2030, conocido como el 'Fit for 55'. La finalidad de esta revisión es preparar la legislación europea vigente para alcanzar la reducción neta del 55% de las emisiones con respecto a 1990. Se trata de un paso clave para alcanzar el objetivo de neutralidad climática para 2050, consagrado en la Ley Europea del Clima. De lo contrario, según la CE, sin cambios en la legislación actual la UE sólo lograría una reducción del 60% en esa fecha.

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Dos piezas clave de la legislación que se van a revisar son la Directiva sobre la Fiscalidad de la Energía (ETD, en sus siglas en inglés) y la extensión del Régimen de Comercio de Derechos de Emisión de la UE (EU ETS) al sector del transporte y los edificios, conocido como ETS2. Estas revisiones son cruciales, ya que afectan a los costes de la energía y éstos constituyen una parte proporcional mayor del gasto de los hogares con menores ingresos. Por lo tanto, los cambios repercutirán en los precios para los consumidores y pueden, además, tener impactos potencialmente regresivos en el bienestar de los ciudadanos.

¿Cuál sería el impacto de estas reformas en términos de precios?

El cambio en los niveles de imposición fiscal (y sus consecuencias en la distribución de la renta) provocado por la reforma de la ETD dependerá del nivel actual aplicado a los distintos productos energéticos en cada Estado miembro. Por ejemplo, España tendrá que aumentar ciertos impuestos sobre combustibles para calefacción y/o el transporte y, al mismo tiempo, reducir los impuestos sobre la electricidad. Se prevé que la reforma aumente el precio del gasóleo en un 2% y del carbón en un 5%, mientras que reducirá los precios de la electricidad en un 3,6%. Esto implicaría también una pérdida de ingresos para el Estado de 325 millones de euros anuales. 

Con la introducción del ETS2, y suponiendo un precio inicial del carbono de 45 euros/tonelada, los precios al consumidor también variarían en los distintos Estados miembros según su propia idiosincrasia. En España, los precios de la gasolina aumentarían un 10,6%, los del gasoil un 13,9%, los del gasóleo para calefacción un 26,2%, los del gas natural un 14,4% y los del carbón un 75,6%, mientras que los precios de la electricidad no se verían afectados.

Entonces, ¿es el momento de emprender estas reformas?

Con estos antecedentes y teniendo en cuenta el riesgo de los posibles efectos regresivos de la revisión de la ETD y el ETS2 dentro del paquete Fit for 55, cabría preguntarse si es el momento adecuado para tal revisión legislativa. 

Sin embargo, si se implementan correctamente, estas reformas pueden tener efectos positivos en la distribución y en el medio ambiente. Un nuevo estudio del Instituto de Política Ambiental Europea (IEEP) muestra que tanto la reforma de la ETD como la extensión del ETS2 podrían tener impactos distributivos ampliamente progresivos en toda la UE, con claros beneficios para los hogares más pobres.

Se constata que, dependiendo de cómo se apliquen las reformas y de cómo se reciclen los ingresos derivados de los cambios fiscales (es decir, en cómo los impuestos generados sobre el carbono se destinan y se devuelven a la sociedad), pueden tener un impacto distributivo positivo al tiempo que contribuyen a la acción climática.

Tomando la UE en su conjunto, el informe concluye que:
 

• La implementación de ambas medidas sin 'reciclaje' de ingresos tendría, en general, un impacto regresivo sobre el bienestar (barras azules en el gráfico 2). 
• Sin embargo, con el citado reciclaje de los nuevos ingresos derivados de la reforma de la ETD y la asignación a cada Estado miembro del Fondo Social del Clima o SFC en sus siglas en inglés (que representa sólo el 25% de los ingresos totales del ETS2) como ayuda a la renta del 50% más pobre de cada Estado miembro, se conseguiría un aumento neto del bienestar para el 10% más pobre (con un valor medio de aproximadamente 100 euros por hogar) y atenuaría, aunque no eliminaría, los impactos adversos en otros hogares de renta baja y media (barras naranjas).
• Sin embargo, con el reciclaje adicional de todos los ingresos nacionales restantes del ETS2 para beneficiar al 50% de los hogares más pobres de cada Estado miembro, el resultado es claramente progresivo (salvo el 10% de los hogares más ricos, que incurre en costes notablemente inferiores a los de los grupos de renta media-alta) (barras grises).

 
En conclusión, los resultados muestran que las reformas del Fit for 55 pueden contribuir a mejorar el actual marco de fiscalidad medioambiental. El fortalecimiento de la ETD y la introducción del ETS2 reforzarán el principio de 'quien contamina paga': es decir, quienes la producen deben asumir los costes de su gestión para evitar daños a la salud humana o al medio ambiente. Si se combina con el reciclaje de los ingresos resultantes del aumento de la fiscalidad, se puede hacer frente a los posibles impactos regresivos. De hecho, el estudio demuestra que este tipo de reformas puede reportar beneficios de bienestar a los hogares más pobres, tanto en la UE como en España. Esto también puede servir como ejemplo de cómo una fiscalidad medioambiental bien aplicada puede ser progresiva, así como el potencial de paliar los efectos de la crisis de los precios de la energía debido a la invasión rusa de Ucrania.



Para acompañar la reforma de la ETD y la extensión del ETS2 y para hacer frente a la actual crisis de precios de la energía, deberían estudiarse otras medidas:

Recortes temporales de la tasa de electricidad y exenciones para los hogares en riesgo de pobreza.- Los impuestos ligados al consumo de energía, como el IVA, deberían bajarse temporalmente para proporcionar un alivio inmediato a los consumidores. El Gobierno español ya ha aplicado esta medida, que debería mantenerse mientras los precios sean anómalos. Este tipo de medidas debe suponer un beneficio para los consumidores, a pesar de la pérdida de ingresos públicos. 

'Reciclaje anticipado', mucho antes de que se aplique el precio del carbono.- El ETS2 está previsto que arranque en 2026 y la reforma del ETD también tendrá una aplicación a medio plazo para dar seguridad a los mercados. El SCF comenzaría en 2025 para empezar a abordar las desigualdades relacionadas con las próximas propuestas. Sin embargo, podría ser demasiado tarde. Varias partes interesadas proponen que el fondo se ponga en marcha mucho antes (en 2023) para empezar a abordar los efectos regresivos del paquete Fit for 55. 

Puede empezar a funcionar utilizando los llamados beneficios caídos del cielo, como los fondos extra que se derivan del ETS1 debido a los precios elevados del carbono. El uso de un impuesto sobre los beneficios caídos del cielo ha sido reconocido en el reciente comunicado Repower EU en el contexto de la invasión rusa de Ucrania. Los proveedores de electricidad han registrado incrementos récord de beneficios debido al aumento de los precios de la energía. Sólo en el mes de febrero, los proveedores de electricidad aumentaron sus beneficios en un 121,4% en España. Estas ganancias inesperadas podrían ser gravadas para alimentar el SCF.

Supresión de los gravámenes a las renovables en las facturas de electricidad.- Estas fuentes limpias son fundamentales no sólo para alcanzar los objetivos medioambientales de la UE, sino también para eliminar nuestra dependencia exterior de los combustibles fósiles, especialmente de Rusia. Para cumplir estos objetivos, las renovables deben contar con apoyo público. En 18 países de la UE se han establecido gravámenes en las facturas de los consumidores para destinar los ingresos a promover el despliegue renovable. Sin embargo, esta medida es regresiva. Gravar a todo el mundo con el mismo porcentaje supone una carga desigual para los hogares pobres, ya que los costes energéticos constituyen un porcentaje mayor de sus gastos. Por lo tanto, creemos que deberían eliminarse y promoverlas con instrumentos/financiación alternativos (por ejemplo, a partir de la fiscalidad general, impuestos sobre los combustibles fósiles, etc.).