El deterioro de las cuentas públicas desde 2020 por el impacto de la pandemia y de las medidas sanitarias, económicas y sociales frente a la misma ha acrecentado la preocupación por el control y la evaluación de la calidad del gasto público. Cuando éste viene financiado con fondos europeos y, en el caso del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR), cuando estos fondos provienen, por primera vez, de un instrumento
mutualizado de endeudamiento europeo, a los controles internos se suma la supervisión ejercida por las instituciones europeas, que obliga a un ejercicio reforzado de transparencia.
El importante volumen de fondos asignados a España por el Mecanismo suscita, además, controversia e inquietud a nivel interno en torno al ritmo de llegada de los mismos y a su distribución entre administraciones, empresas y ciudadanos. Como suele ocurrir con la transparencia de las cuentas públicas, no resulta fácil el equilibrio entre un volumen de información suficiente y, a la vez, manejable e inteligible por ciudadanos y empresas.
Las grandes cifras del MRR son bien conocidas. La cuantía de la subvención no reembolsable asignada a España asciende a casi 70.000 millones de euros y se desembolsará en ocho tramos entre 2021 y 2026 a medida que se implementan las reformas e inversiones que conforman el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia de España (PRTR). Para autorizar la transferencia de los fondos correspondientes a cada tramo, la Comisión Europea debe evaluar favorablemente el cumplimiento de las medidas del PRTR previstas en cada uno de ellos, que totalizan los 416 hitos y objetivos (reformas e inversiones) acordados entre España y la UE.
¿Cuánto ha ingresado y gastado España hasta el momento? En agosto de 2021, la UE desembolsó el adelanto del 13% de los fondos no reembolsables (algo más de 9.000 millones de euros) previsto en el Reglamento del MRR para iniciar la ejecución del PRTR, tras haber sido éste aprobado por la Comisión Europea en junio de ese mismo año, dando lugar así a la adopción, por parte del Consejo, de la Decisión de Ejecución, que contiene la lista de deberes que ha de cumplir nuestro país. En diciembre de 2021, la Comisión Europea liberó el pago a España de 10.000 millones correspondientes al primero de los ocho tramos (el primero efectuado por la UE a un Estado miembro) tras considerar cumplidos los primeros 52 hitos, prácticamente todos ellos cualitativos, es decir, consistentes en la aprobación de reformas o proyectos de inversiones (y todavía no relativos a la ejecución de inversiones del MRR propiamente dichas).
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Desde el punto de vista del gasto, el Plan de Recuperación se puede considerar como un presupuesto plurianual dentro del Presupuesto. Los programas asociados al mismo, aunque complementan y refuerzan el gasto público interno, se asocian a los componentes del PRTR; principalmente, inversiones. Estos programas de gasto se financian únicamente con cargo a los fondos del MRR y, en conjunto, no pueden superar la cuantía de éstos a lo largo de la implementación del Plan. En consecuencia, el MRR no tiene efecto directo en el déficit público a lo largo del periodo de ejecución aunque, año a año, como ha ocurrido en 2021, el gasto del PRTR pueda superar los ingresos del MRR (lo que se compensará en sentido contrario en años posteriores). Dicho de otro modo, los fondos del MRR no se destinan a reducir el déficit público, ya que no financian programas ordinarios del Presupuesto, sino los programas específicamente creados para la ejecución del PRTR y que, en teoría, no se hubieran podido implementar sin la previsión de esos ingresos extraordinarios.
Esta neutralidad del MRR respecto al déficit público, que se mide en términos de Contabilidad Nacional y abarca el conjunto de las administraciones (Estado y Seguridad Social, comunidades autónomas y entidades locales) y empresas incluidas en el sector público, implica que los fondos del MRR se imputan como ingresos públicos a medida que estos agentes ejecutan el gasto con cargo a los mismos; es decir, a medida que se registran los flujos monetarios hacia otros sectores de la economía en forma de inversiones, consumos intermedios o transferencias.
Teniendo en cuenta estos aspectos, ¿cómo se está ejecutando el Plan? Conviene tener en cuenta la dificultad de planificar tan elevado volumen de fondos y con tantos agentes implicados. Por esta razón, se han flexibilizado los procedimientos de ejecución de los gastos del PRTR para facilitar la transferencia entre programas e incorporar gastos no ejecutados en un ejercicio a años posteriores, en función de las necesidades que surjan a medida que se vaya implementando el Plan.
En los Presupuestos Generales del Estado de 2021, el Gobierno presupuestó un gasto de 24.200 millones de euros distribuidos entre los distintos programas del PRTR.
Cabe recordar, incidiendo en la complejidad de la planificación del gasto, que el proyecto de PGE 2021 se presentó al Congreso en octubre de 2020, tras la adopción del acuerdo de creación del MRR en el seno del Consejo de la UE, pero antes de su concreta regulación a través del Reglamento europeo del MRR, que no entró en vigor hasta mayo de 2021. En ese momento, las previsiones de gasto no podían resultar muy precisas, y las modificaciones respecto a las partidas inicialmente previstas en el Presupuesto a lo largo del año han sido numerosas.
Por otro lado, las previsiones de gasto en los PGE se realizan en términos de obligaciones reconocidas (flujos reales), que no coinciden en el tiempo con el pago de las obligaciones (flujos monetarios) y que se pueden demorar a ejercicios posteriores. Teniendo en cuenta todo lo anterior, a la hora de valorar la ejecución presupuestaria del MRR en 2021, y según la información aportada por el Gobierno en la web del PRTR,
el gasto de la Administración del Estado a 31 de diciembre de 2021 fue de algo más de 20.000 millones de euros, un 83% de la cuantía presupuestada, de los que se pagaron 11.000 millones.
Cabe señalar también que en las estadísticas de ejecución del gasto público, el grado de ejecución se mide en términos de obligaciones reconocidas. Por lo tanto, el hecho de que no se haya ejecutado un crédito en términos presupuestarios no significa que no se haya iniciado el procedimiento en sus fases previas (autorización y compromiso de gasto), que suponen otras tantas fases del procedimiento administrativo ya sea de subvenciones, de contratación u otros. Así, por ejemplo, las estadísticas de ejecución de la Intervención General de la Administración del estado (Igae) a 30 de noviembre de 2021 reflejaban una ejecución del gasto del MRR de poco más de 10.000 millones de euros, lo que indica que la ejecución de la mitad de los gastos previstos para todo el año habría concluido en el mes de diciembre.
Para 2022, el Estado ha presupuestado gastos a financiar por el MRR por 26.900 millones, cuantía que se han visto incrementada hasta abril en 1.125 millones adicionales (por incorporaciones de créditos no gastados en 2021 y otras modificaciones presupuestarias), totalizando hasta el momento algo más de 28.000 millones. De éstos, se han autorizado gastos a 30 de abril por casi 9.550 millones, de los que se encuentran comprometidos 5.900 millones; y, de éstos, 2.500 millones han visto concluida su ejecución, con unos pagos realizados por 1.600 millones de euros.
¿Y qué parte de estos fondos están llegando a las empresas y los ciudadanos? Una parte importante del gasto con cargo al MRR ejecutado por el Estado hasta el momento ha consistido en transferencias a otras administraciones (organismos y empresas públicas, comunidades autónomas o entidades locales). En agosto de 2021, la Igae estimó las transferencias y ayudas por parte del Estado a entes fuera del sector público en 104 millones. En los meses posteriores, la Igae no ha actualizado esta cifra. No obstante, de los datos de ejecución presupuestaria del Estado a 31 de diciembre de 2021 se desprende que, de los 20.000 millones ejecutados en el año, 19.200 millones fueron transferencias a otras administraciones y entes públicos, mientras que sólo 800 millones se pueden considerar flujos (gastos corrientes, transferencias o inversiones) hacia otros sectores de la economía. Bien es cierto que los proyectos en los que participan distintos entes públicos y niveles de gobierno, junto con una diversidad de partes interesadas del sector privado, pueden conllevar un complejo sistema de gobernanza que dificulta una ejecución rápida de las inversiones.
Desde el punto de vista de la transparencia, es este segundo escalón de la ejecución del MRR, a través de esa multiplicidad de terminales de las administraciones públicas e interacción con los agentes privados, donde la trazabilidad de los fondos se complica y en el que sería más necesaria una política de transparencia, basada en un sistema de información común de la ejecución presupuestaria en sus distintas fases. Esto ayudaría a monitorizar el estado de implementación de los fondos y la asignación efectiva de los mismos fuera del sector público y a evaluar la calidad de su aplicación por todas las administraciones públicas.
En todo caso, como bien ha señalado la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF), lo más relevante del PRTR no es el momento temporal en el que se ejecute (y añadiríamos que tampoco la distribución territorial de las inversiones), sino el carácter estructural y transformador de los proyectos. Por eso, en el caso del MRR el objetivo de la evaluación de calidad del gasto debiera centrarse en su contribución real a los grandes proyectos tractores y transformadores en los principales ámbitos del Plan, como la digitalización, la transición ecológica y la inclusión social. También las últimas investigaciones del Banco de España apuntan a la necesidad de una rigurosa selección de los proyectos de inversión en línea con los objetivos de transformación estructural de la economía española, lo que será además determinante para el efecto tracción de la inversión privada que se pretende con el MRR.
Además de en las inversiones (o quizá en mayor medida), el éxito del PRTR se deberá valorar por el otro gran componente, las reformas estructurales, así como su efectividad a la hora de contribuir al impulso transformador del sistema productivo, elevar el potencial de crecimiento y a mejorar la productividad y la competitividad de la economía española. Esta mayor capacidad de crecimiento debería contribuir por sí misma a reducir la ratio de déficit y deuda pública respecto al PIB por el efecto denominador.
Además, las reformas e inversiones deberían, por un lado, mejorar la capacidad recaudatoria del sistema fiscal (gracias a la ampliación de las bases y al propio crecimiento generado) y, por otro, contribuir a reducir el gasto público estructural, disminuyendo los déficits estructurales y evitando dinámicas de endeudamiento insostenibles.
Todos estos aspectos resultan muy difíciles de valorar de manera inmediata, ya que los objetivos e impactos de las reformas estructurales apuntan más bien al medio y el largo plazos. Y más difícil aún en el tiempo de incertidumbres y acontecimientos disruptivos sin precedentes que vivimos en los últimos años, que implican que el largo plazo no apunte más allá de unos meses.
