Hace algo más de un año, mientras se tramitaba el anteproyecto de ley de residuos, elaboramos un diagnóstico de la gestión de residuos urbanos en España. Comparamos este modelo con los de los países europeos que mejores resultados registran, y presentamos algunas propuestas.
Recientemente, y con meses de retraso respecto a la fecha inicialmente prevista, se aprobó definitivamente la Ley 7/2022, de 8 de abril, de Residuos y Suelos Contaminados para una Economía Circular. La redacción final era especialmente importante tras la
denuncia presentada ante la Comisión Europea por el incumplimiento de los objetivos para 2020 y el
retraso en la trasposición de las directivas europeas de residuos de 2018 y de reducción del impacto de determinados productos de plástico de 2019, que se arrastraba desde julio de 2020 y 2021, respectivamente. Aprovechando este hito, hemos querido volver al análisis que realizamos, examinar cuáles son los principales avances finalmente contemplados en la norma y señalar en qué ámbitos podía haberse avanzado más.
Prevención
Como han recogido los
medios, la ley introduce medidas tanto para prevenir la producción de residuos como para mejorar su gestión. En primer lugar, sobre la prevención, se fijan nuevos objetivos de reducción del 13% para 2025 y el 15% en 2030, respecto a los volúmenes de 2010. En línea con la estrategia ambiental europea, la principal meta es
desacoplar la generación de residuos del crecimiento económico, como ya se logró con el consumo energético. En este sentido, aunque la generación de residuos en España está por debajo de la media en términos
per capita, y en un nivel acorde a su renta, los datos de 2018 (últimos disponibles en Eurostat) eran similares a los de 2010. La norma también presta especial atención al desperdicio de alimentos. Así, establece metas específicas para reducirlo al menos en un 50% en 2030 respecto a los niveles de 2020 en los ámbitos minorista y de los hogares, así como en un 20% durante las fases mayoristas de la cadena de valor.
Gráfico 1.- Eje temporal de los nuevos objetivos en materia de prevención y gestión de residuos
Fuente: Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular. Nota: 'Desperdicio' referido al producto alimentario. Objetivos de separación y reciclaje referidos a residuos urbanos.
Entre las principales medidas incluidas para alcanzar los objetivos de prevención, la ley prohíbe comercializar productos de plástico de un solo uso como pajitas, cubiertos o bastoncillos de algodón, obliga a servir agua no embotellada en la hostelería y limita la destrucción de excedentes no vendidos de textil, juguetes o electrónica. Pero, probablemente, la novedad más interesante en este ámbito es la obligación, a partir de 2023, para las grandes superficies de reservar al menos una quinta parte de su espacio a la venta a granel; a lo que se suma que todos los establecimientos de alimentación que vendan productos frescos y bebidas, así como alimentos cocinados, deberán aceptar el uso de recipientes reutilizables.
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Además, para prevenir la generación de envases de plástico de un solo uso, se crea un impuesto sobre su fabricación o importación de 0,45€/kg. Este nuevo tributo se enmarca en el contexto de la nueva contribución nacional que los estados miembros de la UE deben realizar al Presupuesto común, equivalente a 0,80€/kg de residuos de envases de plástico no reciclado. Sin embargo, el retraso en su entrada en vigor y la escasa cuantía del impuesto español supondrá que, de mantenerse las cifras para 2019, unos 285 millones de euros, algo más del 40% del montante total de la contribución, tendría que ser financiado por otras vías, diluyendo así su carácter ambiental.
En cuanto a la utilización de determinados productos tóxicos y contaminantes para la producción de envases, la ley prohíbe el uso del poliestireno expandido para botellas y vasos, o el ftalatos y el bisfenol A en envases, gracias a una enmienda recuperada en la devolución del texto al Congreso tras su tramitación en el Senado.
A pesar de estos avances, en aspectos como la limitación del uso de productos de plástico de usar y tirar, la norma no va más allá del mandato establecido por la directiva de 2019. Por otro lado, en cuanto al tributo, su cuantía es escasa si se establece como referencia el valor de la contribución al presupuesto europeo. Además, la nueva ley no hace demasiado hincapié en dos cuestiones de vital importancia para la prevención: el ecodiseño y la obsolescencia programada. Aunque el Plan de Recuperación destinará una inversión pública de casi 500 millones de euros al Perte de Economía Circular, que incluye proyectos de diseño sostenible, la ley de residuos no ofrece soluciones concretas a esta cuestión y remite a una futura reglamentación su regulación en el sector de la construcción. Por otro lado, da dos años al Gobierno para estudiar la obsolescencia prematura de determinados productos y fundamentar futuras medidas, renunciando a establecer acciones inmediatas en la propia ley.
Gestión: recogida y tratamiento
En segundo lugar, respecto a la gestión de los residuos urbanos, que era el principal foco del informe elaborado para Fundación Alternativas, entre las novedades de la norma se encuentran la introducción de nuevos incentivos económicos a la separación y el reciclaje.
El objetivo, llegar al 50% de recogida separada en 2035 (desde el 22% en 2019, según el INE), al 55% de reciclado en 2025, y el 65% en 2035 (desde el 36,4% en 2020, según Eurostat). Para lograrlo, en cuanto a la
recogida de basura se obliga a los municipios a recaudar tasas asociadas. Hasta ahora algunas ciudades, como Madrid o Málaga, financiaban la recogida de residuos urbanos mediante ingresos generales, como el Impuesto de Bienes Inmuebles (IBI) o las transferencias del Sistema de Financiación Local. A partir de ahora deberán explicitarse, con el fin de hacer más visible el coste de esta política.
Sin embargo, el pago por generación (
Pay as You Throw), consistente en pagar una tasa variable según la cantidad de residuos desechados, y de si se hace de forma separada o no, aparece en la ley como una mera recomendación. Consideramos que éste era el momento para establecer su obligatoriedad, otorgando a los municipios un margen para su aplicación hasta el año 2025.
Por el contrario, la ley sí fija un calendario de implantación de nuevas fracciones de residuos que deberán ser recogidos de forma separada. La más importante es la fracción orgánica, cuya recogida mezclada es responsable de las bajas cifras de recogida separada que registran muchas comunidades autónomas. Para esta fracción, la ley asume el plazo dado por la Directiva Europea (2024) para que se extienda a todos los municipios, y lo adelanta a julio de 2022 para los municipios de más de 5.000 habitantes. Cabe recordar que, hasta ahora, únicamente era obligatoria en Cataluña desde 2010. Asimismo, a partir de 2025 deberán separarse el textil, los aceites de cocina usados, los residuos domésticos peligrosos y los voluminosos (por ejemplo, muebles).
La ley no define el método de recogida de residuos urbanos, manteniendo la capacidad de los municipios de optar por los sistemas de contenedores abiertos o cerrados o sistemas de recogida individualizada, como el puerta a puerta. A pesar de ello, sí califica los dos últimos sistemas como "modelos de éxito comprobado" y llama a priorizarlos por su "mayor eficiencia". Además, establece sanciones para las corporaciones locales que no alcancen determinado grado de calidad en la separación, lo que podría repercutir en la expansión de los métodos de recogida individualizados, sobre todo en municipios pequeños o de tamaño medio.
Por otro lado, en cuanto al tratamiento, y volviendo a los incentivos económicos, se crea un impuesto indirecto sobre el depósito de residuos en vertederos y a su incineración y co-incineración. Su objetivo es mejorar la implementación de la jerarquía de residuos, haciendo más atractivo el reciclaje frente al vertedero, cuya prevalencia en España carece de analogías en Europa. Como este impuesto ya existía en comunidades autónomas como Cataluña, se ha optado por ceder la recaudación territorializada del impuesto y permitirles incrementar los tipos impositivos.
Gráfico 2.- Tratamiento de residuos urbanos en 2020 (kg/pc): Alemania, a la cabeza en reciclaje; España aún recurre al vertedero en exceso
Fuente: Eurostat (env_wasmun). Los últimos datos disponibles para Italia y Reino Unido corresponden a los años 2019 y 2018, respectivamente. Nota: los países se ordenan según el número de kg/pc reciclados, de mayor a menor.
Por último, también se establecen incentivos para las organizaciones, conocidas como Sistemas Integrados de Gestión, a las que las administraciones públicas encargan la gestión de algunas fracciones de residuos urbanos, como envases o vidrio. Siguiendo el espíritu del sistema neerlandés, establece la obligación de incorporar sistemas de depósito, devolución y retorno (RDD) en caso de incumplir los objetivos de recogida separada. Este sistema, conocido antaño en España como 'devolver el casco', está extendido en los países europeos con mejores tasas de recogida separada y reciclado, como Alemania. De momento, la ley sólo se refiere a las botellas de plástico, pero contempla la posibilidad de extender esta cláusula a otros tipos de residuos. Sin embargo, cabe destacar, que Suiza ha logrado superar tasas de reciclaje del 80% en este tipo de residuos sin recurrir al RDD.
Mejor información, necesaria para la evaluación
El problema de raíz que detectamos en nuestro estudio fue la falta de datos, que impedía extraer conclusiones más detalladas y elaborar propuestas más sólidas. La evaluación de cualquier política pública
es fundamental para detectar errores en su diseño e implementación y orientar las reformas. Sin embargo, esto resulta muy difícil cuando no existe información suficiente. En el caso del sistema de gestión de residuos, muy pocas variables estaban disponibles y, en general, no presentaban el nivel de desagregación necesario. Por ejemplo, al tratarse de una política de ámbito preeminentemente local, para entender qué sistemas de recogida son más eficaces y eficientes, es imprescindible contar con datos a nivel municipal.
La ausencia de datos genera incluso dificultades para conocer el grado de cumplimiento de los objetivos establecidos en las directivas europeas.
Por todo ello, la ley establece nuevas obligaciones de elaboración y comunicación de información sobre los agentes involucrados en este sector, mediante la presentación de memorias anuales y la creación de un registro de producción y gestión de residuos que facilite la trazabilidad de los residuos y centralice la información para elaborar mejores estadísticas. Sin embargo, la norma renuncia a crear un sistema centralizado de información financiera del sector, que consideramos necesario para garantizar una mayor transparencia en el reparto de los costes del sistema entre productores, sistemas integrados de gestión y administraciones públicas.
Conclusión
En resumen, aunque serán necesarios varios años de implementación para poder llevar a cabo una evaluación más profunda del impacto de la nueva ley de residuos, es posible señalar algunos avances importantes, junto con algunos deberes que deja pendientes. Entre sus virtudes, el cambio de paradigma en cuanto a la disponibilidad de datos sobre el ciclo de vida de los residuos, la apuesta por la reducción, y la introducción por primera vez de incentivos económicos claros para que todos los agentes implicados adopten comportamientos más sostenibles.
Por el contrario, se echa en falta mayor concreción en cuanto a ecodiseño y obsolescencia programada, y supone una oportunidad perdida para establecer la obligatoriedad de los sistemas de pago por generación (Pay As You Throw) y desarrollar un registro financiero centralizado del sistema de gestión de residuos para aportar transparencia a la distribución de sus costes.
