El pasado martes 26 de julio, el Consejo de Ministros aprobó la reforma del reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, tras su reforma por Ley Orgánica 2/2009, aprobado por el Real Decreto 557/2011, de 20 de abril (más conocido como el reglamento de extranjería). Se trata, sin duda, de
una reforma de importante calado, y la que mayores modificaciones introduce desde su adopción en 2011.
Su aprobación no debe haber sido fácil porque en esta legislatura la gestión migratoria (y la narrativa) ha estado mayoritariamente en manos del Ministerio del Interior, con una atención focalizada en la gestión de las fronteras que ha dejado poco margen para nada más. Además, la Secretaría de Estado de Migraciones ha vivido un carrusel de cambios en su titularidad, con tres máximos responsables en poco más de dos años.
Tampoco debe haber sido fácil plantear los límites de la reforma puesto que, ya en 2020, en su primera intervención en el Congreso, el ministro de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, José Luis Escrivá, señaló la necesidad de una reforma de la Ley de Extranjería para superar la "complejidad normativa" y la "rigidez burocrática" del sistema español de gestión migratoria. En este sentido, y a pesar de la envergadura de la reforma reglamentaria, cabe preguntarse si ésta es suficiente; especialmente cuando en la propia exposición de motivos de la reforma se señala que "el modelo migratorio español no sólo carece de agilidad en la capacidad de dar respuesta a los retos del mercado laboral, sino que incluye importantes ineficiencias y genera el desarrollo de prácticas de economía informal que tienen elevados costes humanos, económicos, sociales y de gestión".
Pero más allá del periplo y límites de su aprobación, la reforma viene a corregir algunas disfunciones de gestión migratoria de carácter general, reordenando los procedimientos y los instrumentos existentes. Parece querer responder a cuestiones estructurales mal resueltas hasta la fecha: la anterior reforma del reglamento, por ejemplo, que afectó a menores sin referentes familiares, abordó la necesidad ética y práctica de resolver la situación de personas jóvenes en situación de vulnerabilidad. Ésta, por su parte, avanza en cambios innovadores de carácter estructural. Podía haberse aspirado a más pero, sobre el papel, parece un buen paso hacia delante.
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A la espera de otros análisis de carácter jurídico más pormenorizados, la reforma se plantea bajo tres ejes principales. En primer lugar, intentar poner orden en el sistema de entrada de personas extranjeras en el mercado de trabajo español. Se busca así corregir la omnipresencia de los contratos temporales sobre los que se basaba el sistema en España, que habían perdido sentido después de la reforma laboral, y descartar los límites del catálogo de ocupaciones de difícil cobertura como vía para la contratación de personas extranjeras. Ampliar las posibilidades de trabajo para personas extranjeras que ya están en el país por razones de estudio, formación o prácticas profesionales es corregir una disfunción del sistema español, en línea también con las
últimas propuestas de la Comisión Europea.
También resulta un avance la
vinculación de las autorizaciones de trabajo con las de residencia, que muchas veces iban desacopladas sin mucho sentido, especialmente en los casos de renovación de los permisos por reagrupación familiar. La
inclusión de la actividad por cuenta propia en muchos de estos permisos de trabajo también supera algunas disfunciones a las que se enfrentaban las personas extranjeras en su incorporación al mercado laboral español. Por su parte, las modificaciones en la contratación en origen parecen buscar premiar a quienes cumplan, en un periodo determinado, con las idas y venidas de la migración circular.
Más difícil puede ser aplicar la propuesta de reforma del catálogo de difícil cobertura. Éste es un instrumento que ha quedado desfasado y que no recoge correctamente la realidad de la situación nacional de empleo. Parece necesario revisarlo para responder a la realidad de las necesidades del mercado laboral, pero
abordar este cambio sin el apoyo de los sindicatos mayoritarios no es una buena señal. En este sentido, tanto CC.OO. como UGT han expresado
su rechazo a la reforma, y no parece una buena cosa debilitar el diálogo social, más cuando el diálogo inter-administrativo ha sido inexistente.
En segundo lugar, la reforma intenta dar soluciones a las situaciones de residencia irregular que se dan en España (más numerosas que las entradas irregulares, aunque leyendo los titulares mediáticos no lo parezca). Para ello, se modifican algunos detalles de las figuras de arraigo ya existentes, y se incluye la figura del arraigo por formación. En relación con el arraigo laboral se incluye el trabajo por cuenta propia como indicador de actividad laboral, mientras que en el social se establece que el informe de arraigo deberá emitirse y notificarse en 30 días, y en el familiar se incluyen los cónyuges o parejas de hecho de nacionales españoles, así como sus progenitores o hijos menores de 21 años (o sin límite de edad si son personas a cargo).
Como novedad, el arraigo formativo permite la obtención de una autorización de residencia de un año si la persona se compromete a realizar una formación reglada o certificada para ocupaciones específicas que determine el sistema público de empleo. Por su carácter innovador, esta figura ha despertado mucho interés, pero habrá que esperar a verlo en funcionamiento para saber si, tal como dice el Gobierno, servirá para cubrir los puestos de trabajo que necesitan las empresas mientras se permite la regularización de la residencia y trabajo de una persona extranjera; o si, como dicen algunas voces críticas, valdrá sólo para pervertir la figura del estudiante extranjero. Cabe decir que el modelo alemán tiene una figura similar limitada a personas demandantes de asilo a quien se haya rechazado la solicitud, por lo que la propuesta española parece más ambiciosa y ajustada a la realidad de este país. Más interesante parece la figura del arraigo contra el abuso, que permite una autorización de un año para quienes hayan estado trabajando en situación irregular.
Finalmente, la reforma incluye la creación de una Unidad de Tramitación de Expedientes de Extranjería que, siguiendo la lógica de la Unidad de Grandes Empresas, busca agilizar y facilitar la tramitación de expedientes. Aunque parece una importante mejora administrativa, este paso no sería necesario si se pusiera más y mejor orden en las oficinas de extranjería de toda España, cuya dependencia orgánica, además, debería corregirse para que estuviera, como parecería racional, en manos de la Secretaría de Estado de Migraciones.
Una de las grandes ausencias (por citar sólo una, que hay más) es la necesidad de mejorar los mecanismos e instrumentos para promover la integración y la inclusión; lo que también implica mejorar la cooperación y colaboración entre administraciones. El auge de los discursos populistas anti-inmigración y los discursos del odio, y la constatación de la existencia de espacios de discriminación por nacionalidad en nuestra sociedad son retos que requieren respuestas que no se encuentran en esta reforma.
En resumen, la reforma no es la panacea a muchos de los retos de la gobernanza migratoria en España, pero es un paso importante y necesario. Sería deseable que fuera el primero de muchos otros que permitan una mejor gestión integral, corrigiendo paulatinamente las disfunciones del sistema y contribuyendo a mejorar los (pobres) contenidos del debate público en materia migratoria. El reto, ahora, es poner en marcha lo que recoge la letra escrita, porque en la gestión migratoria española una de las grandes debilidades sigue siendo las prácticas burocráticas que complican, sin necesidad, la vida de las personas. Si se consigue, esta reforma contribuirá a avanzar en una mejor gobernanza migratoria.
