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Atlas

Intervenir el mercado eléctrico, pero sin alterar sus reglas

Ramón Mateo

10 mins - 8 de Septiembre de 2022, 07:00

El 9 de septiembre la Unión Europea debatirá cómo intervenir el mercado eléctrico para que los precios del gas no sigan elevando la factura de la luz. Este problema ha adquirido una mayor urgencia después de que Rusia anunciara que suspenderá el suministro de gas a la UE mientras no se levanten las sanciones impuestas contra su país por la invasión de Ucrania.

La presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, apuntó a una "intervención de emergencia" en el mercado europeo de electricidad. Poco después, como viene siendo ya habitual, se filtró un informe preliminar de la Comisión en el que se valoran distintas alternativas de carácter temporal. Entre ellas, la extensión del tope al gas de la excepción ibérica al conjunto de la UE. Esta posibilidad, sin embargo, se desaconseja por el riesgo de incrementar el consumo de gas que provocaría la mayor demanda eléctrica extracomunitaria ante los menores precios del mercado mayorista.

Por el contrario, el informe de la Comisión se decanta por establecer un mecanismo de ajuste temporal sobre la retribución que perciben las tecnologías "inframarginales" en el mercado mayorista, y utilizar los ingresos así obtenidos para reducir la factura eléctrica que pagan los consumidores. ¿Cómo funciona esta propuesta? ¿Cuáles son sus implicaciones?

Se denominan tecnologías inframarginales a las que presentan ofertas que quedan por debajo de aquélla marginal, esto es, la que oferta más cara y, por casación con las órdenes de demanda, determina el precio del mercado. Normalmente, las tecnologías más onerosas son las fósiles (carbón, gas), mientras que las renovables y la nuclear quedan por debajo, por lo que el ajuste de retribución propuesto afectaría esencialmente a estas últimas. A modo de ejemplo, si el gas oferta a un precio x y es el más elevado, éste será el precio de mercado. Por tanto, todas las demás tecnologías también cobrarán x, obteniendo un beneficio de x-a, x-b, x-c... siendo a, b c sus costes respectivos. Se suele decir que estos beneficios son caídos del cielo (windfall profits) porque se obtienen como resultado del diseño regulatorio particular que tiene el mercado mayorista de electricidad.

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El mecanismo propuesto en el informe de la Comisión no tocaría las reglas de fijación de precios del mercado marginalista. La tecnología más cara seguiría determinando el precio de mercado y éste sería con el que se retribuiría a todas las tecnologías que oferten al mismo.
Lo que haría sería recortar estos beneficios caídos del cielo que perciben las tecnologías inframarginales, entendiendo por tales aquéllos que queden por encima de un umbral de beneficio que se estime razonable. En declaraciones recientes, Von der Leyen ha señalado la cifra de 200 €/MWh, aunque este importe todavía puede variar. Así, si el gas lleva el precio del mercado a 600€/MWh, los ciclos combinados percibirían esa cantidad y las demás tecnologías inframarginales, sólo 200€/MWh. No obstante, la Comisión podría dar libertad a los estados miembros para alterar este umbral en sus respectivos mercados en función de la composición particular de su 'mix' energético, o incluso para establecer diferentes umbrales para cada tecnología inframarginal.

¿Y adónde iría la retribución recortada por el mecanismo de ajuste? Según la propuesta del informe de la Comisión, se debería dedicar "íntegramente" a disminuir la factura eléctrica, aunque no específica cómo. Podría ser a través de bonificaciones o ayudas directas.

En definitiva, se trata de detraer beneficios de las eléctricas para bajar el precio de la luz que pagan los consumidores. En ese sentido, el mecanismo funciona de forma parecida a como lo haría un impuesto sobre esos beneficios caídos del cielo. Pero en vez de gravar a posteriori los ingresos, como haría un tributo, el mecanismo actúa directamente dentro del mercado a priori sobre la retribución de las tecnologías. De hecho, el informe señala que, al tener la misma finalidad, esta propuesta sería incompatible con la de un impuesto sobre los ingresos de las compañías eléctricas. Esto deja abierta la duda sobre qué ocurriría con el gravamen temporal energético recientemente aprobado por el Gobierno.


Por cierto, el mecanismo de ajuste recomendado por el informe de la Comisión se asemeja mucho en su finalidad y naturaleza al que propuso hace meses España para limitar el exceso de retribución inducido por los altos precios del gas y que, de hecho, se viene aplicando en nuestro país desde entonces. Esta medida se regulaba en el Real Decreto-ley 17/2021, de 14 de septiembre, aunque ha sido modificado varias veces con posterioridad, entre otras cuestiones para compatibilizar su aplicación con la del tope al gas.

La propuesta apuntada por el informe de la Comisión presenta algunas ventajas frente a otras alternativas. En primer lugar, el hecho de que no altere las reglas básicas del mercado ni, por tanto, las señales que transmiten los precios. El del gas se traslada en su integridad y se sigue repercutiendo en los precios mayoristas de la electricidad. No se enmascara la realidad de que el gas está cada vez más caro. 

Por esta misma razón, las tecnologías inframarginales siguen teniendo beneficios, aunque puedan verse reducidos. No obstante, dados los elevados precios del gas, muy superiores a los que existían en el momento en el que empezaron a funcionar muchas de las instalaciones activas, existe un margen elevado para situar un umbral de retribución 'razonable' manteniendo beneficio sin alterar de forma significativa los incentivos para la inversión en tecnologías inframarginales, en particular en instalaciones de generación solar fotovoltaica y eólica. Asimismo, el gas, en tanto sea la tecnología marginal, sigue retribuyéndose a su coste, lo que le permite cubrirlo pero sin que exista una compensación automática previa que pueda alterar las estrategias de oferta de los distintos operadores que participan en el mercado mayorista. Lógicamente, recortar el retorno esperado siempre afectará a las expectativas de inversión, pero en el escenario actual existe recorrido para una aproximación equilibrada.



Ahora bien, la propuesta también tiene algunas limitaciones que debieran ser consideradas con detalle para intentar minimizar sus posibles contrapartidas. Algunas de ellas no son tanto técnicas como de economía política, esto es, relativas al impacto político y social de su implementación y sus resultados.

En particular, la propuesta del informe de la Comisión, al no alterar el proceso de formación de precios, no evitará que el mercado arroje cifras muy elevadas; en los próximos meses, probablemente cada vez mayores. En términos de percepción, se corre el riesgo de trasladar que la reforma no está teniendo ningún resultado. De manera gráfica, si alguien quiere seguir haciendo portadas sobre precios disparados, podrá seguir haciéndolo, por mucho que los precios minoristas se rebajen gracias al mecanismo. La experiencia reciente con las políticas puestas en marcha en España, como la bajada del Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA) de la electricidad, la ampliación del bono social o el tope al gas muestra hasta qué punto la fijación de la atención pública en una variable, en este caso el precio mayorista, malogra los esfuerzos y resultados positivos que se obtienen en los precios minoristas que pagan los consumidores.

Por otra parte, reducir el recibo de electricidad que pagan los consumidores es un objetivo más fácil de fijar que de conseguir. ¿Cómo se lleva a cabo esa minoración? ¿Con una bonificación directa en la factura, como la que hace el bono social? ¿Aplicaría a todas las tarifas, sean libres o reguladas, o sólo al PVPC como hace el bono social? ¿Se optaría alternativamente por un sistema de ayudas directas a los consumidores, sin alterar el precio minorista? ¿No se agravaría en ese caso el riesgo de deslegitimación antes señalado? También sería posible que los recursos obtenidos se utilicen con el mismo fin que el mecanismo de ajuste específico aplicado en España: financiar los costes de los cargos del sistema eléctrico, reduciendo proporcionalmente el concepto que se cobra por tal fin en la factura. Pero es cierto que esto es algo que, en mayor o menor medida, se viene haciendo hasta ahora. Por ello, sigue ahí el riesgo socio-político de que la ciudadanía no perciba el beneficio de la política desplegada, salvo que su efecto a la postre sea incontestable.

Habría, no obstante, otra posibilidad, quizás inicialmente más compleja, pero que permitiría mantener la propuesta minimizando el riesgo arriba señalado. Consistiría en que los ingresos procedentes de la retribución que fuese detraída por el mecanismo de ajuste propuesto se destinasen directamente a rebajar el precio resultante del mercado mayorista, de modo que el precio que se tomase como referencia por las comercializadoras y para el cálculo del PVPC fuese ya inferior al del mercado y, por tanto, también lo fuese el precio minorista que los consumidores observen y paguen en su factura de la luz. Con este fin, la retribución detraída debería imputarse de algún modo en la liquidación del mercado, repartiéndose entre las diferentes tecnologías de forma que en la práctica resulte en una reducción del precio mayorista. 

Esta opción permitiría preservar las ventajas de la propuesta, ya que el precio de mercado seguiría siendo el resultado del proceso de casación de ofertas y demandas y el mecanismo de ajuste actuaría a posteriori sobre la retribución, pero al mismo tiempo el precio que saldría del mercado y, por tanto, el que llegaría a los consumidores sería directamente inferior sin necesidad de aplicar ningún tipo de bonificación posterior o de conceder ayudas directas. Los beneficios caídos del cielo, por decirlo así, se redistribuirían entre las tecnologías dentro del mercado para rebajar el precio final.

Por tanto, a modo de conclusión, la propuesta que parece estar considerando la Comisión es interesante y, en cierto modo, supone una nueva confirmación de que la visión defendida por España se adelantó a los acontecimientos. Prueba de ello es que ya contamos con una experiencia que ahora podemos aplicar en su implementación. No obstante, tampoco debiéramos ignorar sus limitaciones. La ciudadanía espera mucho de una Unión Europea que ha tardado demasiado en reaccionar para tratar de controlar los precios en los mercados eléctricos. No habrá margen para desaprovechar otra oportunidad.
 
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