Bajo el estruendo de una de las crisis energéticas más graves de nuestra historia reciente y una guerra interestatal en el continente europeo, la UE está finalizando un proceso legislativo que puede desencadenar un conflicto comercial a escala mundial. Se trata de la propuesta europea de un impuesto a las importaciones procedentes de países sin una regulación de emisiones potente, esto es, el llamado 'mecanismo de ajuste en frontera por emisiones de carbono' (CBAM, por sus siglas en inglés). La ley que contiene el mecanismo está siendo debatida por el Parlamento, el Consejo y la Comisión de la UE (en su formato de trílogo). Países como India y China ya han avanzado que lo tomarán como una afrenta proteccionista de Europa. No obstante, la UE sigue firme y convencida de lanzarlo en 2023.
¿En qué consiste este mecanismo y por qué es necesario?
Las empresas que pretendan exportar sus productos a Europa tendrán que informar de las emisiones producidas durante la fabricación del producto y comprar certificados de carbono equivalentes a tales emisiones. Calcular las emisiones 'implícitas' que se generan al elaborar un producto (como la que genera el proveedor de electricidad o de materias primas) no es tarea sencilla. Por ello, la regulación establece una moratoria y durante el período 2023-2025 solo existirá la obligación de comunicar la cantidad de emisiones generadas, no siendo hasta 2026, cuando las empresas tendrán que comprar los certificados. El impuesto se aplicará solamente a los productos pertenecientes a cinco sectores: hierro y acero, cemento, fertilizantes, aluminio y producción de electricidad.
La UE tiene un alto grado de compromiso en lo que se refiere a la lucha contra el cambio climático, como queda patente en el paquete legislativo Fit for 55, con el que persigue reducir las emisiones un 55% para 2030. Sin embargo, este compromiso tiene un coste para las empresas europeas. Así, por ejemplo, en agosto de este año, los precios de los derechos de emisión de carbono de la UE alcanzaron un máximo histórico de 99 euros por tonelada.
Sin un mecanismo como el descrito, las empresas europeas estarían en clara desventaja competitiva con respecto a aquellas de países sin regulación ambiental. Este mecanismo es una forma de equilibrar los costes de las importaciones de países con entornos regulatorios débiles y los de los productos europeos.
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El funcionamiento de este impuesto supone un reto técnico y legal importante que no está exento de problemas (ver aquí,
aquí y
aquí tres webinars al respecto): ¿Cómo comparar regulaciones de un entorno a otro? ¿qué pasaría si un país tiene una regulación draconiana, pero una aplicación de la misma muy laxa? ¿cómo hacer compatible este impuesto con la Organización Mundial del Comercio? ¿qué pasa con el principio básico del acuerdo de París? Es decir, si cada Estado ha de asumir un esfuerzo distinto según su responsabilidad histórica y su riqueza presente, ¿no sería este impuesto contrario a este principio?
Por su parte, en Europa, las empresas se quejan de que este impuesto no elimina la desventaja competitiva en terceros países. Así, por ejemplo, una empresa española que compita con una empresa brasileña en Indonesia, estará en desventaja al no tener la brasileña que asumir unos costes regulatorios tan elevados como la europea.
Podemos esperar una negociación geopolítica dura ya que el CBAM afectará a muchos socios comerciales, aunque no a todos por igual. Estos socios se pueden diferenciar en tres grupos: (I) los principales emisores a nivel mundial y los que tienen más peso en las negociaciones como son EE. UU., China e India; (II) los países vecinos de la UE, que serán los más afectados por el CBAM debido a las estrechas relaciones comerciales en los productos que abarcará el mecanismo, como son Turquía o Egipto; y (III) los países en vías de desarrollo, en particular los países menos desarrollados que disfrutan de derechos especiales en el marco de la OMC. Aun así, entre todos los grupos hay países que están dispuestos a llegar a algún acuerdo por el hecho de ya tener establecidos algún régimen de comercio de derechos de emisión, y otros mas reacios a sumarse por inquietudes sobre el diseño del CBAM en general.
En el primer grupo, existe un mayor riesgo de que los socios tomen represalias dolorosas, pero también mayores posibilidades para conseguir desarrollar un impuesto global de carbón en frontera. Con EE. UU. existía una guerra comercial en temas de acero y aluminio iniciada por el predecesor de Biden en 2018. En octubre del 2021, la
UE y EEUU llegaron a un acuerdo bilateral en el que ambos restringirían las importaciones en sus mercados de acero y aluminio de países terceros (léase en especial China) que superen un determinado umbral de contenido de carbono. Además, en agosto 2021 durante la
presidencia alemana del G7 se presentó oficialmente el 'Club del Clima', compuesto por países que se comprometen a fijar precios al carbono. Otro avance es la reciente aprobada
Ley para la Reducción de la Inflación en EE.UU. que introduce por primera vez una
tasa sobre las fugas de metano del sector del petróleo y el gas.
Está por ver si estos diversos acuerdos y políticas sirven como la antesala de un CBAM transatlántico. En cuanto a China, de manera parecida, queda por ver si las amenazas de represalias se concretan o si por el contrario, el incipiente mercado de emisiones en ese país sirve como base para un acuerdo sobre el CBAM.
Los países en el segundo grupo serán más propensos a buscar una solución común al ser fuertemente dependientes del comercio con la UE. Rusia y Ucrania estaban en este grupo, pero la guerra de Ucrania ha hecho que su estabilización económica y la reconstrucción industrial tome prioridad sobre la cooperación climática y las sanciones impuestas a Rusia han reducido la relevancia del CBAM en las relaciones comerciales entre la UE y Rusia. Por otro lado, Turquía muestra signos de estar incrementando su ambición climática para evitar los costes del CBAM, que a día de hoy se calculan en más de mil millones de euros. Según el Turkish Steel Producers’ Association (TCUD) las acereras turcas están aumentando su inversión en energía verde, mientras el '
Turkish Industry and Business Association' (TUSIAD) está pidiendo al gobierno turco alinear sus regulaciones con el CBAM.
Por último, los países del tercer grupo no disfrutan del mismo poder político ni económico como los del primer y segundo grupo. El mayor escollo que afrontan es el hecho de que la propuesta actual no prevé ninguna exención para los países menos desarrollados ni la redistribución de un porcentaje de las rentas provenientes del CBAM para fomentar la descarbonización de sus industrias.
En cualquier caso, el mejor impuesto a las emisiones en frontera sería aquel que no se tuviera que aplicar, porque esto significaría que todos los países gravan y regulan estas emisiones. Sin embargo, si se tiene que aplicar porque el mundo va rezagado en su política ambiental, la UE tiene que estar preparada para el choque geopolítico.
