El Tribunal Constitucional español vuelve a estar en entredicho en los medios y la opinión pública y, para su desgracia, no es por el contenido de sus resoluciones, sino por las intenciones ocultas que a su intervención se atribuyen. 

La polémica actual se ha originado con un recurso de amparo planteado por diputados el Grupo Popular del Congreso contra la decisión de la Mesa de la Comisión de Justicia por no impedir la tramitación de las enmiendas parciales 61 y 62 a la Proposición de Ley Orgánica de transposición de directivas europeas y otras disposiciones para la adaptación de la legislación penal al ordenamiento de la Unión Europea, y reforma de los delitos contra la integridad moral, desórdenes públicos y contrabando de armas de doble uso, y contra la decisión de no convocar de nuevo a la Mesa para reconsiderar el acuerdo. Se ha utilizado el procedimiento de amparo dispuesto en el art. 42 de la Ley del Tribunal, un espacio procesal en el que nuestra justicia constitucional se había expresado con cautela por las consecuencias que sus decisiones tienen sobre la autonomía organizativa y de funcionamiento de las cámaras legislativa. Así fue, por lo menos, hasta el cambio de perfil institucional derivado de la reforma de 2015 en su Ley Orgánica y las medidas que se vio obligado a tomar dentro del proceso de ruptura territorial y constitucional auspiciado por las instituciones de Cataluña. A ello, se añade que los demandantes han solicitado que se tomen medidas cautelares urgentes y se suspenda la tramitación de la iniciativa legislativa; algo que no es novedad que se solicite, pero que, por lo que vaticinan los oráculos, puede que el Tribunal esté dispuesto a conceder.

Una vez planteada la cosa vamos a deconstruir sus elementos para entender el caos institucional que se puede generar si el Tribunal, primero, suspende y, con posterioridad, resuelve a favor o en contra de la demanda. 

Comenzando por lo más elemental, se trata de un recurso de amparo constitucional, por lo tanto, de una situación en la que se encuentra en riesgo un derecho constitucional fundamental: el derecho al ejercicio de un cargo público representativo del diputado y el derecho de participación política de los ciudadanos, todos aquellos votantes a los que representan los diputados electos, ambos reconocidos en el art, 23 de la Constitución. El acto que pone en riesgo esos derechos es una decisión de la Mesa de la Comisión de Justicia del Congreso que no ha atendido la petición de los reclamantes cuando le solicitaban que no admitiese las enmiendas mencionadas. La razón para justificar que no se tramiten, y aquí comienza una cierta confusión en los medios y en las declaraciones políticas, no es otra que las enmiendas no lo son, porque sólo se enmienda corrigiendo algo que ya está en el texto de la iniciativa legislativa, no introduciendo ex novo algo sobre lo que no trata la proposición de ley, como dejó clara una Sentencia anterior del propio Tribunal, la 119/2011. Pero también se ha introducido otro motivo en el debate público, que el contenido de las enmiendas es claramente inconstitucional y, por esa razón, la Mesa debía también rechazarlas. Por último, para entender mejor el cuadro, la mayoría de las reclamaciones llegan al Tribunal Constitucional porque la Mesa impide una tramitación de una iniciativa parlamentaria, mientras que en este caso se impugna el que se facilite la tramitación.

Si llegaron hasta aquí, y con mis disculpas por lo largo de los prolegómenos, nos tomamos la licencia de comenzar por el final, como si el Tribunal ya hubiese resuelto y diese la razón a los reclamantes.

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Primera posibilidad, el Tribunal entiende que la Mesa dentro de su margen de apreciación estaba obligada a la inadmisión de las enmiendas por inconstitucionales, en tal caso ¿cómo satisface la demanda y protege los derechos afectados? La respuesta resulta indiferente porque cualquier decisión en este sentido tiene como consecuencia que el Tribunal se pronuncie sobre la constitucionalidad de una norma de manera preventiva, una posibilidad que en la Constitución sólo está prevista para los tratados internacionales (art. 95) y en la Ley Orgánica para los estatutos de autonomía desde septiembre de 2015. Con su decisión el órgano constitucional estaría quebrantando los principios de justicia rogada, de competencia y de control represivo sobre los que se asienta nuestro modelo de jurisdicción constitucional, porque estaría creando espuriamente un procedimiento que no existe ni en la Constitución, ni en su Ley Orgánica.

Segunda posibilidad, el Tribunal entiende que en esta ocasión se ha violado un derecho de los diputados a que no se admitan indebidamente enmiendas con un alcance suficiente como para lesionar el ius in officium de los parlamentarios nacionales. En tal caso, deberá también escoger cómo se restablece el derecho en un contexto en el que la Comisión de Justicia ha emitido un Dictamen, el Pleno del Congreso ha aprobado el texto y el mismo se encuentra en la esfera decisoria del Senado, Cámara en la que no se introdujeron las enmiendas.

La situación resulta nueva para el Tribunal. Los medios se han referido a dos sentencias como precedente, la 119/2011 y la 172/2020. La segunda resuelve un recurso de inconstitucionalidad contra una Ley Orgánica, y en uno de sus fundamentos se utiliza la doctrina de la sentencia anterior para aceptar que el precepto sobre 'devoluciones en caliente', introducido por enmienda en la Ley de Seguridad Ciudadana, tiene conexión con el cuerpo normativo en el que se ha introducido. En la primera sí estamos ante la resolución en un recurso de amparo, como en el asunto que comentamos, y expresamente se mantuvo que una enmienda siempre supone corregir o incidir sobre un texto ya existente, y que, por lo tanto, no pueden las Mesas de las Cámaras tramitarla cuando no existe conexión material con el texto enmendado. Pero, la situación en la que se construye esa respuesta presenta otras singularidades. Primero, la demanda de amparo se plantea cuando la ley incorrectamente enmendada está en vigor. Segundo, la resolución del asunto conecta el reproche sobre la aceptación indebida de la enmienda con el derecho a una primera lectura de los textos legislativos que corresponde en nuestro sistema político al Congreso, pues quien enmendó fue el Senado. Y, tercero, el amparo se interpone por 60 senadores, que igualmente podrían haber planteado como minoría un recurso de inconstitucionalidad contra la Ley; pero no lo hicieron, entre otras razones, porque el Tribunal no había anulado nunca una ley por defectos procedimentales graves. Así que el fallo se limitó a la anulación del acuerdo de la Mesa de la Cámara y con ello se consideró que se restablecía el derecho de los parlamentarios.



Por lo tanto, si el pronunciamiento sobre las cautelares se produce el lunes, el Tribunal tendría a priori opciones mucho más efectivas para restablecer el derecho que en 2011. A su alcance quedan la anulación del acuerdo de la Mesa y, quizás, de los actos parlamentarios posteriores. Pero, ¿ello le concede al Tribunal la capacidad de calificar las enmiendas que se presentan? La aceptación de esa premisa plantea dudas, pues contradice en bloque la jurisprudencia construida hasta hoy por el propio órgano que siempre ha cedido al órgano parlamentario competente la tarea de decidir motivadamente cómo debe aplicarse su fallo. Las decisiones sobre la tramitación de iniciativas parlamentarias presentan una vertiente reglada; pero, también un elevado margen valoración política. En esto último no puede enredarse el Tribunal, asumiendo el riesgo de convertirse en una segunda o tercera instancia decisoria sobre qué se puede o no tramitar en las instituciones parlamentarias, cuando al mismo tiempo su doctrina transversal ha reforzado la garantía constitucional de la autonomía de organización y funcionamiento de las Cámaras (art. 72 CE) y reconocido la competencia propia de las Cortes y sus Cámara para decidir sobre qué se legisla y cómo se legisla (art. 66 CE).

Esto lleva antes de cerrar este comentario al tema de la solicitud cautelar de la suspensión de la tramitación de la iniciativa legal, que se ha considerado por los demandantes como un instrumento accesorio para hacer efectivo el restablecimiento del derecho si se les da la razón. Es cierto que al encontrase aún abierto el procedimiento parlamentario cabe una manera distinta de restablecimiento del derecho perjudicado, que resulta imposible cuando se ha cerrado la tramitación y el texto legislativo se encuentra en el ordenamiento jurídico. Ahora bien, y sin entrar en el tema de la práctica anterior sobre la concesión de medidas cautelares o en el problema planteado por uno de los dictámenes de los letrados del órgano acerca del carácter anticipatorio de la concesión del amparo que podría transmitir la suspensión, el problema vuelve a centrarse en el alcance de la decisión. Ya existe un acuerdo mayoritario de Pleno del Congreso impulsando la tramitación de la proposición de ley y el texto se encuentra bajo las competencias legislativas del Senado; así que la suspensión puede consistir en detener la tramitación de la iniciativa en esa Cámara. Pero, la disputa proviene del texto de las enmiendas 61 y 62, no de la totalidad de la norma. En tal caso, resulta chocante suspender la tramitación de toda la iniciativa por tan sólo dos de sus disposiciones. Por otro lado, suspender la tramitación de sólo dos preceptos se presentaría como una especie de extraño veto suspensivo sobre la legislación ajeno a nuestras prácticas constitucionales. 

Tal vez la suspensión cautelar ha perdido parte de su objeto una vez que se ha verificado la aprobación por el Congreso y el texto se ha trasladado al Senado y no quede al Tribunal más solución que dejar correr la tramitación parlamentaria y arrostrar la decisión de hacer cuando proceda un control de constitucionalidad de la ley por motivos formales, cambiando su doctrina y lanzado un aviso frente a futuros abusos.

En un trabajo de 2008 valoraba la necesidad de sustituir el amparo contra actos de los órganos parlamentarios por un procedimiento similar al de los amparos electorales, ya que se ponían en riesgo los mismos derechos constitucionales. No obstante, advertía que ello suponía introducir directamente al Tribunal Constitucional en la disputa de asuntos políticos en tiempo real. Una eventualidad que la propia jurisdicción constitucional había esquivado. Pues bien, con este concreto amparo lo han situado en medio del campo de batalla y cualquier solución que escoja tendrá relevantes consecuencias para nuestro modelo de separación de poderes y para el futuro de nuestra justicia constitucional.