Un programa de ayudas al desarrollo tecnológico inédito en Estados Unidos

En junio de 2021, tras los primeros cien días de la Administración Biden, se publicó el informe de revisión de la cadena de suministro de semiconductores que identificó las muchas fortalezas de la industria estadounidense, pero también sus carencias (fabricación, equipos de fabricación [litografía], materiales y capacidad de ensamblado y test). En el sector estadounidense de la microelectrónica se despertó con él la esperanza de un programa de ayudas masivo, una rara avis en un país de políticos reacios a subsidiar a ninguna industria. Históricamente, los legisladores demócratas denuncian este tipo de iniciativas como instrumentos que promueven un 'estado de bienestar empresarial', mientras que los republicanos los rechazan como elementos que distorsionan el libre mercado.

En contra de la tradición, Congreso y Senado, con la aprobación en agosto de 2022 de la Ley de Chips, aceptaron las recomendaciones del informe de la Casa Blanca, creando un fondo de más de 50.000 millones de dólares en inversiones para avanzar en la fabricación nacional de semiconductores críticos y promover la I+D de semiconductores. La expectativa ya cierta de un programa de ayudas ha animado al sector a anunciar proyectos de inversión por valor de más 200.000 millones de dólares desde agosto hasta hoy.  

El Departamento de Comercio está realizando una implementación acelerada de la Ley mediante el programa  'CHIPS for America', para el que ha constituido una sólida oficina de gestión de carácter multidisciplinar, con perfiles de experiencia en la Administración y la Industria. En el breve espacio de ocho meses, se ha publicado también la primera convocatoria de ayudas, destinada al desarrollo y ampliación de instalaciones de fabricación de chips. Los proyectos que se acojan a esta primera ronda de ayudas podrán ser financiados con hasta el 35% del CAPEX mediante una combinación de subvenciones, préstamos y garantías sobre préstamos, con un límite de 3.000 millones de dólares por solicitud que puede ser excepcionada al alza por el Congreso por razones de competitividad global o seguridad nacional. 

Una iniciativa más allá del apoyo al desarrollo tecnológico

La Administración Biden tiene la visión de 'CHIPS for America' como una oportunidad de intervención pública transversal, como detalló Gina Raimondo, Secretaria de Comercio, en su intervención el 23 de febrero de 2023 en la Escuela de Servicio Diplomático de la Universidad de Georgetown. No solo habló de garantizar seguridad nacional y promover desarrollo industrial reforzando la competitividad estadounidense con la iniciativa, sino también de proporcionar trabajos dignos, impulsar la igualdad de la mujer y garantizar el buen uso de los fondos públicos, entre otras cuestiones. Para alcanzar esta visión, diversas innovaciones en materia de ayudas públicas han sido introducidas en el marco de requisitos de la convocatoria.  En el programa, se supera los modelos habituales donde los beneficiarios, básicamente, sólo estaban obligados a presentar una sólida propuesta técnica dentro de un ámbito concreto, dentro de un marco de no distorsión de la competencia que aseguraba la entidad pública convocante limitando la intensidad de la ayuda.

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En primer lugar, la Administración Biden requiere que los futuros beneficiarios de 'CHIPS for America' pasen de las palabras a los hechos en la provisión de puestos de trabajo dignos y de calidad. En las solicitudes de ayuda se habrá de incluir un plan de desarrollo de la fuerza laboral, que será evaluada por su adecuación a los Principios de Buenos Empleos elaborados por el Departamento de Trabajo y Departamento de Comercio.  Los principios esbozan características de un entorno de trabajo no discriminatorio, diverso, igualitario, inclusivo y accesible desde el reclutamiento, así como con retribuciones salariales suficientes y justas, beneficios sociales y seguridad en el empleo, entre otras características. Las empresas habrán de reflejar en el plan no solo las medidas que pretenden desarrollar para materializar los principios, tanto en la construcción como en el funcionamiento de las fábricas de chips, sino los hitos y métricas de cumplimiento. 

Los solicitantes de las ayudas verán también valorada la responsabilidad climática y medioambiental de sus proyectos de desarrollo o ampliación de instalaciones de manufactura de chips. El objetivo es que las empresas de semiconductores reduzcan su impacto ambiental y aumenten su ventaja competitiva al ayudar a sus clientes a alcanzar objetivos de cero emisiones netas. Entre otras medidas, las nuevas fábricas deben hacer uso únicamente de energías renovables, disponer de planes para incrementar año a año el reciclado del agua y ser transparentes en el cumplimiento de las metas de transición verde, en función de cuya ambición también se valorará cada propuesta. Asimismo, los proyectos serán juzgados por su estrategia de mitigación de riesgos medioambientales, evaluada de acuerdo con el marco establecido en la National Environmental Policy Act (NEPA). 

Otro aspecto que se tendrá en consideración sobre los proyectos que aspiren a obtener el apoyo de 'CHIPS for America' será su carácter instrumental en el avance hacia la igualdad entre géneros, en una valoración a lo largo de todo el ciclo de vida de desarrollo de la propuesta. Por un lado, se espera que la construcción de las fábricas sean una palanca de la iniciativa para atraer a un millón de mujeres a la industria de la construcción durante la próxima década. Por otro lado, además de cumplir con la no discriminación de los principios de buenos empleos, las subvenciones por encima de 150 millones han de proveer un plan para el acceso a servicios de cuidado infantil asequibles, accesibles, confiables y de alta calidad a los empleados, abarcando también la fase de construcción. El programa incluye otros parámetros de evaluación favorecedores de la igualdad, como la inclusión en la cadena de suministros del proyecto a empresas propiedad de mujeres.

Durante la tramitación de la Ley de Chips, un grupo de senadores demócratas liderados por Bernie Sanders promovieron que no fuera un cheque en blanco a la industria, consiguiendo incluir garantías de buen uso del dinero de los contribuyentes. Por ello, en línea con la doctrina del estado emprendedor elaborada por Mariana Mazzucato, la primera convocatoria incluye para las ayudas a proyectos por encima de 150 millones una previsión de retorno de los beneficios que excedan un umbral acordado con el adjudicatario de la ayuda. De igual modo, las empresas beneficiarias deberán abstenerse o establecer límites en la recompra de acciones durante cinco años.

Por resaltar un último aspecto del carácter político multifacético de la convocatoria, existe una intención manifiesta de su uso como facilitador del cumplimiento de las restricciones comerciales en el sector que por razones de seguridad nacional también impulsa la Administración Biden. La prohibición a expandirse en China (y otros países rivales) durante diez años y a establecer proyectos conjuntos con empresas en la lista de entidades de interés, es más digerible a cambio de una ayuda pública que con la mera amenaza de sanciones por incumplimiento para los intereses empresariales estadounidenses. Al mismo tiempo, las empresas estratégicas en la cadena de suministro de países aliados aceptan voluntariamente restricciones a sus prácticas comerciales al entrar en el programa, eliminando la necesidad de duras negociaciones con sus gobiernos de origen (como ha sido el caso reciente con Holanda y Japón).

Críticas a los requisitos de entrada en el programa

Si bien el programa y su primera convocatoria han tenido una acogida favorable de la principal asociación estadounidense del sector, la visión de intervención política holística adoptada por el Departamento de Comercio también ha levantado reticencias. 

En primer lugar, se ha criticado la lista extensa de requisitos del programa, señalando que lo convierte en un programa disperso e intervencionista en exceso sobre cómo las empresas han de gestionar su negocio. La inclusión de obligaciones relativas a la igualdad de género y favorecedoras de otros colectivos, le ha valido ser calificado por el Financial Times como un 'árbol de Navidad en el que todos los grupos de interés reciben una chuchería' y por el Wall Street Journal como una 'política industrial que se ha transformado en política social'.  Este último medio, también rechaza el carácter dirigista de 'CHIPS for America', que tacha de 'política industrial francesa, donde el gobierno paga a las empresas para que inviertan en qué, dónde y cómo quiere el gobierno'.

Derivada en gran medida de la anterior crítica, se ha profetizado un fracaso del programa en su objetivo central, devolver a Estados Unidos su papel central en el mercado global de fabricación de chips, donde ahora mantiene un 12% de participación mientras en 1990 disfrutaba de un 37%. Para ello, se pretendía cubrir con 'CHIPS for America' la diferencia de coste entre fabricar semiconductores en Estados Unidos en lugar de fabricar en Asia, estimada entre un 30% y 50%. Algunos analistas estiman que los requisitos favorecedores de ciertos colectivos, añadidos a los medioambientales, elevarán en exceso los costes de producción, haciendo inútil la aportación de las ayudas. Debido a estos requisitos ya apuntados en la Ley de Chips, Goldman Sachs pronosticó que el efecto incremental sobre la cuota de Estados Unidos en mercado global de fabricación de chips sería inferior a 1%.



En una nación con un régimen de gobierno federal como Estados Unidos, es reprochado también el papel secundario al que se relega a los estados y autoridades locales y el encorsetado de su autonomía. Aunque uno de los requisitos previos para que las empresas soliciten las ayudas de 'CHIPS for América' sea disponer de una oferta de financiación de gobiernos estatales o locales, el apoyo de estos ha de estar destinado preferentemente a ámbitos que favorezcan la creación de ecosistemas (e.g. capacitación de fuerza laboral o creación de infraestructura civil). A pesar de las intenciones iniciales que manifestaron algunos estados y condados, no tendrán libertad para ofrecer una reducción de impuestos desmedida para atraer proyectos a su territorio.

Finalmente, los analistas señalan también la eventual reticencia de las empresas a compartir informaciones relativas a los resultados previstos a fin de determinar el nivel beneficio excesivo. Los datos e informes asociados a su estructura y operaciones para verificar las estimaciones relativas a sus previsiones de resultados podrían categorizarse de secreto comercial. Los primeros en manifestar este tipo de reticencias han sido las empresas coreanas Samsung y SK Hynix, si bien hay razones para creer que en parte son motivadas por las restricciones que les podría acarrear a operar en China el ser beneficiarios de 'CHIPS for America'.

Conclusiones

¿Marca 'CHIPS for America' el inicio de la decadencia de la visión tecnocrática de los programas de desarrollo industrial y tecnológico? Más allá de compartir los objetivos ideológicos netamente demócratas detrás de los requisitos a los proyectos beneficiarios o secundar las críticas al programa como intervencionista e inútil para reconstruir la industria de semiconductores 'fabricada en USA', es apreciable el cambio de paradigma. Nos encontramos ante una Administración, tan reticente a la intervención como la estadounidense, que hace una apuesta por convertir una iniciativa de promoción sectorial en una actuación POLÍTICA (con mayúsculas), con trascendencia multidimensional en economía y sociedad. 

Es altamente probable que la implementación de los programas de ayuda a la industria verde derivados de la IRA (Inflaction Reduction Act) se vean condicionados con requisitos similares a los de 'CHIPS for America'. Tampoco es descartable un seguimiento de las mismas prácticas administrativas en alguno de los programas similares en otras áreas económicas como Europa. De la evaluación de los resultados obtenidos en todas ellas dependerá la consolidación de la tendencia hacia la politización del desarrollo industrial y tecnológico.