Según las previsiones económicas de la Comisión Europea, en 2024, la UE y la zona euro tendrán unos niveles de déficit y deuda pública superiores a los de 2019. Es probable que las rentabilidades de la deuda pública también sean más elevadas.

Cuando en 2024 deje de aplicarse la cláusula general de escape del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, activada en 2020 para acomodar la necesidad de elevar el gasto público para afrontar la pandemia y la crisis energética, es probable que los niveles de déficit y deuda pública de los Estados miembros de la UE sean más elevados que a finales de 2019, tal y como se observa en las Figuras 1 y 2.
   
Es también probable que las rentabilidades de la deuda pública sean más elevadas que en 2019, dados tanto su reciente evolución, que se muestra en la Figura 3, como el endurecimiento de la política monetaria, caracterizado no sólo por subidas de los tipos de interés, sino también por una progresiva reducción del balance del Banco Central Europeo. 
 

Las necesidades de inversión van a ser mucho mayores también.

Este peor posicionamiento fiscal va a ir acompañado, además, de unas mayores necesidades de inversión pública, que actúe como catalizadora de la inversión privada. Como se muestra en la Figura 4, en 2021, la UE y la zona euro consiguieron recuperar los niveles de inversión pública medios entre los años 2000 y 2021. Pero de las cuatro grandes economías del euro, dos (Francia y España) no consiguieron recuperar en 2021 el nivel medio de inversión entre 2000 y 2021. Y por supuesto, todas ellas quedaron lejos de los niveles máximos de inversión pública, que en la mayoría de los casos se observaron en 2009, justo antes del inicio de la crisis de deuda soberana de la zona euro.  
 

De este modo, la UE se encuentra con unos niveles de inversión pública inferiores a los previos al inicio de la crisis de deuda soberana, pero es más que probable que tenga que hacer frente a unas necesidades de inversión históricas: si la UE quiere ser competitiva en un mundo cada vez más fragmentado sobre la base de un modelo de crecimiento sostenible, ha de llevar a cabo importantes inversiones en transición ecológica y transformación digital. A su vez, las crecientes tensiones geopolíticas aconsejan un aumento del gasto en defensa, entre otras cuestiones para alcanzar el objetivo del 2% marcado por la OTAN. Y por supuesto, no hay que olvidar que es probable que la UE tenga que correr con la mayor parte de los gastos para la reconstrucción de Ucrania, que varios organismos internacionales han cifrado en 380.000 millones de euros. A todo esto habrá que sumar los crecientes gastos corrientes, en pensiones y sanidad, derivados de una población cada vez más envejecida. 

Y hay que tener en cuenta que los gobiernos nacionales cuentan ahora con una fuente de recursos públicos extra, proveniente de los Planes Nacionales de Recuperación. Pero en 2026, si nada cambia, esta fuente dejará de estar disponible.

Estos elementos hacen urgente llegar a un acuerdo para reformar las reglas fiscales. Pero la pregunta es: ¿existe una reforma posible de las reglas fiscales que permita combinar la sostenibilidad de las finanzas públicas con la necesidad de ingentes inversiones?

La Comisión no ha tenido un trabajo fácil para formular su propuesta, ya que las posiciones de los Estados miembros están muy enfrentadas.

Tras meses de consultas con las capitales de los Estados miembros, la Comisión Europea publicó su propuesta de reforma de la gobernanza económica de la Unión Europea a finales del pasado mes de abril, centrada en la idea de garantizar la sostenibilidad de la deuda pública y favorecer un crecimiento inclusivo y sostenible, y basada en los principios de apropiación nacional, flexibilidad y simplicidad, que deberían ser del agrado de los Estados miembros del sur de la UE, pero introduciendo mecanismos de salvaguardas y de garantía de cumplimiento y aplicación de las normas, como forma de contentar a Alemania y a la denominada Liga Hanseática. La Comisión no tenía un trabajo nada fácil. La reforma de las reglas fiscales es un tema con posiciones muy enfrentadas y donde Alemania y la Liga Hanseática pueden tener la clara tentación de no llegar a un acuerdo para que a principios de 2024 se tengan que restablecer las reglas antiguas.

Yendo a los detalles de la propuesta de la Comisión Europea, se mantendrían las sacrosantas cifras de referencia del 3% del PIB para el déficit público y 60% del PIB para la deuda pública. 

La propuesta de la Comisión Europea refleja claramente los principios de apropiación nacional, simplicidad y flexibilidad.

En aras de fomentar el principio de apropiación nacional, los Estados miembros deberán presentar un plan de ajuste fiscal estructural con un horizonte de 4 años, donde recogerán sus objetivos fiscales, las medidas para hacer frente a sus desequilibrios macroeconómicos, así como su agenda de inversiones y reformas. Estos planes serán analizados por la Comisión Europea y aprobados por el Consejo de la UE, sobre la base de unos criterios comunes.

El principio de simplicidad también queda recogido en la propuesta al introducir como único indicador operativo el gasto público neto primario financiado a nivel nacional. La evolución del gasto público neto deberá garantizar que la ratio de deuda pública sobre PIB se encuentra en una trayectoria descendente de manera plausible para países con una ratio de deuda pública sobre PIB superior al 60%. Así, se permite tener en cuenta la situación específica de cada país, sustituyendo la regla general y homogénea vigente en la actualidad de una reducción de la ratio de deuda pública de 1/20 [1]. En aras de una mayor simplicidad, se eliminan también previsiones que introducen excesiva complejidad, como el procedimiento de desviación significativa o la matriz de requerimientos de ajustes fiscales.  

El principio de flexibilidad también queda recogido, al existir la posibilidad de ampliar el horizonte del plan de ajuste fiscal estructural de los 4 a los 7 años, siempre y cuando el Estado miembro presente reformas estructurales e inversiones que apoyen las prioridades de la UE en áreas como la transición ecológica, la transformación digital, la seguridad y la defensa. Las cláusulas de escape, tanto generales como específicas por país, se mantienen, permitiendo la desviación de los objetivos de gasto en caso de una recesión severa para la UE o la zona euro en su conjunto o en caso de circunstancias excepcionales fuera del alcance del Estado miembro con fuerte impacto sobre sus finanzas públicas. 

Pero los principios anteriores van acompañados de importantes salvaguardas.

Pero los principios de apropiación nacional, simplicidad y flexibilidad van acompañados de importantes salvaguardas. Para empezar, el plan de ajuste fiscal deberá garantizar que la ratio de deuda pública acaba en un nivel inferior al del inicio y que el déficit público cumple con la regla del 3% del PIB durante 10 años tras el periodo de ajuste (4-7 años) en un escenario de políticas constantes. 

Para seguir, para los países con una ratio de deuda pública sobre PIB superior al 60% o un déficit público superior al 3%, la Comisión presentará su trayectoria técnica de ajuste, anclada en un análisis de sostenibilidad de la deuda pública. Al preparar esta trayectoria, el gasto público neto no podrá crecer por encima de lo que lo haga el PIB a medio plazo durante el horizonte del plan. Para los países con una deuda pública inferior al 60% y un déficit público inferior al 3%, la Comisión no preparará trayectoria técnica, pero sí aportará información técnica al Estado miembro para garantizar que el déficit público se mantiene por debajo del 3% del PIB en el medio plazo.

Otro mecanismo de salvaguarda hace que si el déficit público no está por debajo del 3% del PIB, el Estado miembro tenga que llevar a cabo un ajuste mínimo anual del 0,5% del PIB. No obstante, hay ambigüedad en la propuesta de la Comisión con respecto a los detalles de la mencionada reducción del 0,5% del PIB al año. 

Asimismo, los Estados miembros que gozan de un horizonte ampliado para el plan de ajuste fiscal tendrán que garantizar que el ajuste no se deja para los años finales, concentrado el grueso del ajuste en los primeros cuatro años.

Finalmente, la decisión sobre la activación de la cláusula general de escape corresponderá al Consejo de la UE, sobre la base de una recomendación de la Comisión Europea.   

La propuesta de la Comisión Europea contiene también mecanismos para garantizar el cumplimiento y la aplicación de las normas.

En cuanto a los mecanismos para garantizar el cumplimiento y la aplicación de las normas, se introducen también distintas medidas. En primer lugar, los Estados miembros tendrán que presentar análisis anuales del grado de cumplimiento de sus planes, lo que facilitará el control por la Comisión Europea. El papel de las Instituciones Fiscales Independientes (la Airef en el caso de España) se verá reforzado y por ejemplo, tendrán que dar una valoración del cumplimiento de los resultados presupuestarios recogidos por el gobierno en su informe anual. 

En segundo lugar, en el caso de países con desafíos para la sostenibilidad de la deuda y que se desvíen de la senda fiscal establecida en el plan presupuestario a medio plazo, se producirá por defecto la apertura del Procedimiento de Déficit Excesivo. De este modo, se facilita la apertura del Procedimiento de Déficit Excesivo por razón de la deuda, mientras que el Procedimiento de Déficit Excesivo por incumplimiento con el criterio del déficit se mantiene inalterado. 

En tercer lugar, se reducen las sanciones financieras [2], para así facilitar su aplicación en casos de desviaciones con respecto a la senda fiscal recogida en los planes fiscales estructurales.

Por último, el incumplimiento con los compromisos de reformas e inversiones que motivaron la extensión del plazo por encima de los 4 años podrían dar lugar a un acortamiento del plazo de ajuste. 

Más allá de los detalles de la propuesta de la Comisión que se vayan a pulir a nivel técnico y político, la principal cuestión abierta es cómo combinar sostenibilidad fiscal e inversiones.

Se pueden plantear dudas acerca de la propuesta de la Comisión. A modo de ejemplo: ¿no tiene un ajuste anual de 0,5% del PIB carácter procíclico? ¿A qué indicador viene referido ese ajuste del 0,5? ¿Cómo se va a garantizar el cumplimiento del plan de ajuste fiscal estructural cuando haya cambio de gobierno? ¿Qué criterios se van a emplear para decidir ampliar el horizonte del plan de ajuste de 4 a 7 años? ¿Realmente hay apropiación nacional para los Estados con una ratio de deuda pública superior al 60% del PIB si la Comisión presenta unas trayectorias técnicas de ajuste?

Pero realmente, más allá de detalles que se puedan pulir en las negociaciones técnicas y políticas en un sentido u otro, la principal cuestión abierta es cómo combinar sostenibilidad e inversiones. Y de hecho, éste siempre ha sido el debate, como demuestra el nombre del Pacto de Estabilidad (sostenibilidad fiscal) y Crecimiento (inversiones).

El elemento principal para garantizar la sostenibilidad es que las reglas fiscales que se acuerden se apliquen realmente. Y para ello, tienen que ser realistas.

El elemento principal para garantizar la sostenibilidad es que las reglas fiscales que se acaben por acordar se apliquen realmente. Y para ello, tienen que ser realistas. De nada sirve tener unas reglas fiscales muy duras si cuando llega el momento de la verdad, se aplican excepciones para evitar su implementación. Y lo cierto es que en el caso de las reglas fiscales, la excepción ha acabado por convertirse en la regla, motivando sus sucesivas reformas. La desviación en el pasado por algunos Estados miembros de las trayectorias fiscales sostenibles ha sido penalizada hasta la fecha por los mercados financieros, en lugar de hacer que las instituciones UE jugaran un papel preventivo que evitara tener que llegar a tensiones financieras.

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Inicialmente, las reglas fiscales eran muy simples:  el déficit púbico sobre PIB tenía que permanecer por debajo del 3%, la deuda pública sobre PIB por debajo del 60% y  las posiciones fiscales a medio plazo tenían que estar equilibradas o en superávit. Pero estas normas dieron lugar a un comportamiento procíclico por parte de algunos Estados miembros. Así, en 2003, a pesar de que Francia y Alemania superaron la referencia del déficit público del 3% del PIB, el Consejo de la UE decidió suspender el Procedimiento de Déficit Excesivo que se les había abierto, en contra de la Recomendación de la Comisión Europea. Así, la Comisión decidió llevar el caso ante el TJUE, quien sin embargo falló a favor del Consejo de la UE.

Esto llevó a la reforma del Pacto en 2005, con el objetivo de reforzar la racionalidad económica de las reglas, introduciendo el indicador del Objetivo Presupuestario a Medio Plazo, específico por país y definido en términos de saldo estructural.

Sin embargo, el estallido de la crisis de deuda soberana puso de manifiesto nuevamente el fallo del Pacto en prevenir fuertes desequilibrios presupuestarios, por lo que se produjo una sucesión de retoques a las normas: en 2011, se aprobó el denominado “Six Pack”, introduciendo el indicador de referencia del gasto (expenditure benchmark) en el brazo preventivo y la regla de 1/20 en la reducción de la deuda pública en el brazo correctivo; en 2012, se aprobó el “Two Pack”, para reforzar el control y la supervisión en la zona euro; en 2013, el “Fiscal Compact” llevó a los Estados miembros a tener que anclar las reglas fiscales en sus ordenamientos jurídicos nacionales.



Los estragos provocados por la crisis de deuda soberana sobre los niveles de inversión pública en la UE motivaron la presentación en 2015 de nuevas guías sobre la implementación del Pacto, con el fin de favorecer las inversiones y las reformas estructurales y tener en cuenta los ciclos económicos.

Y así llegamos a la situación actual, en la que se plantea una nueva reforma de las reglas fiscales. Y es importante que esta vez se dé en el clavo y que las reglas que se acuerden se cumplan realmente. Investigaciones del FMI demuestran que el incumplimiento de las reglas fiscales ha estado detrás del carácter procíclico de las políticas fiscales.

Las necesidades de inversión para los próximos años son tan ingentes que una reforma de las reglas fiscales por sí sola no será suficiente. Es necesario introducir una facilidad permanente centralizada para financiar las inversiones y aumentar la capacidad administrativa para absorber esas inversiones.

La evidencia empírica demuestra que lo primero que recortan los gobiernos cuando es necesario llevar a cabo un proceso de consolidación fiscal son los gastos en inversión, menos perceptibles por el electorado que recortes en los gastos corrientes o subidas de impuestos. Y en vista de las ingentes necesidades de inversión pública que tendrá la UE si quiere permanecer competitiva y segura en el mundo actual, la tensión entre sostenibilidad fiscal y necesidad inversora será más fuerte que nunca. Los incentivos a invertir que puedan establecer las reglas fiscales, como posibles reglas de oro, no serán suficientes para la gran escala de inversiones que es preciso llevar a cabo. Y además, la propuesta de la Comisión Europea no prevé ningún tratamiento especial para ningún tipo de inversión. 

Por ello, es necesario dar el paso definitivo e introducir una facilidad permanente que financie inversiones públicas en áreas clave, como la transformación digital y la transición ecológica, jugando asimismo un rol de estabilización a lo largo del ciclo. Un primer paso sería extender el horizonte de aplicación del Next Generation EU (NGEU) más allá de 2026. La cantidad de fondos NGEU empleados hasta la fecha está muy por debajo de las previsiones que se hicieron al respecto en 2020, por lo que extender el plazo sólo garantizaría que los Estados miembros invierten efectivamente los fondos inicialmente presupuestados. 

Pero es necesario ir más allá y constituir definitivamente una facilidad permanente. El paso hacia una facilidad permanente de financiación de las inversiones no es una cuestión de falta de fondos. A modo de ejemplo, basta hacer referencia al Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE), institución intergubernamental creada por los países de la zona euro, que jugó un papel clave en los programas de asistencia financiera durante la crisis de deuda soberana, pero que lleva varios años en estado de hibernación. El MEDE cuenta con un capital desembolsado por los Estados miembros de la zona euro de 80.000 millones de euros, de los que más de 9.000 millones de euros corresponden a España. Con el apalancamiento que permite este capital desembolsado, el MEDE tiene una capacidad financiera de 500.000 millones de euros, de los que más de 400.000 millones de euros están disponibles. Es decir, existe una institución en la que los Estados miembros de la zona euro tienen desembolsados 80.000 millones de euros, que tiene una importante capacidad financiera y que sin embargo, se mantiene en estado de hibernación. No parece una situación razonable, especialmente a la luz de los importantes desafíos que tienen que enfrentar los países europeos. 

En cualquier caso, sería inocente pensar que simplemente por contar con más fondos para la inversión pública los problemas de la UE se resolverán. Es evidente que existen límites a la capacidad de absorción de la inversión pública y esto ha quedado de manifiesto con los Planes Nacionales de Recuperación. Por tanto, es imprescindible que tanto la UE como los Estados miembros adopten las medidas administrativas oportunas para asegurar una canalización más rápida de la inversión pública. Por supuesto, medidas que garanticen la eficiencia del gasto público y la asignación de los recursos a los usos más eficientes son también bienvenidas. 

Conclusión.

En definitiva, la reforma de las reglas fiscales es urgente. La UE no puede permitirse comenzar el año 2024 con las reglas anteriores. La propuesta de la Comisión Europea constituye una buena base de trabajo, pero lo fundamental es que el producto final que se acuerde sea realista y se garantice su cumplimiento por los Estados miembros. No podemos volver a episodios del pasado, en que la excepción pasó a ser la norma y las reglas fiscales no llegaron a implementarse plenamente en ningún momento. 

No obstante, los importantes desafíos a que se enfrenta la UE y las fuertes necesidades de inversión que se deriva de ellos hacen que una reforma de las reglas fiscales no vaya a ser suficiente. Si sólo se reforman las reglas fiscales, será difícil combinar sostenibilidad fiscal e inversiones. Por ello, además de ampliar el horizonte para la ejecución del NGEU, es vital que se introduzca por fin una facilidad permanente para financiar las inversiones. No es un problema de falta de recursos. Si hay voluntad política, es posible. Esperemos no tener que llegar a una nueva crisis para continuar avanzando con firmeza en el proyecto de la Unión Económica y Monetaria.