En el informe antes aludido, se señalaba también a los responsables del crecimiento de tráfico. Su análisis detallado apuntaba hacia los servicios de vídeo bajo demanda y streaming de Alphabet, Amazon, Apple, Meta, Microsoft y Netflix como agentes activos en el 56% del tráfico que discurre por las redes, calificando a estas empresas tecnológicas de grandes generadores de tráfico (LGT, Large Traffíc Generators). Se establecen con ello las dos facciones principales de la controversia: los operadores de telecomunicaciones europeos y las grandes tecnológicas estadounidenses. Dado que los fundamentos económicos del sector de la telecomunicaciones europeo, de acuerdo con lo expresado por la asociación que le representa, estarían débiles para afrontar por sí solo esta inversión, las operadoras ponen sobre la mesa la reclamación que los LGT tengan una implicación económica en el coste de desplegar las redes de acceso. 

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A juicio de las operadoras, la mejor solución para resolver la ineludible participación de los LGT en el coste de las infraestructuras de red es la creación de un mecanismo de negociación de la aportación entre ambos, determinando caso por caso y de modo bilateral la contribución razonable y justa. En su propuesta, el mecanismo sería sólo obligatorio de aceptar por aquellas empresas que generarán más de un 5% de tráfico en horas cargadas en al menos tres Estados miembros, y contaría con arbitraje de la Comisión Europea en los casos que fuera necesario. La justificación de establecer la obligación legal de negociación se apoya en la asimetría de poder de las grandes tecnológicas respecto de los operadores, que les impide a estos últimos transferir a las tecnológicas un coste razonable mediante acuerdos voluntarios, por ejemplo, de interconexión de redes.

La CCIA (Asociación de la Industria de la Computación y las Comunicaciones) ha actuado como unificador y portavoz de las grandes tecnológicas estadounidenses en la disputa. En un primer informe desarrollado para esta asociación en julio de 2022, se rechazaban los argumentos de ETNO sobre el incremento de tráfico como motor del incremento de los costes de despliegue de redes. Las tecnológicas estadounidenses señalaban que los costos incrementales relacionados con el tráfico eran negligibles para el acceso fijo y bajos y decrecientes para las redes móviles. Adicionalmente, subrayan la relación simbiótica entre operadores y los LGT, ya que los incrementos de tráfico que causan sus servicios son el valor añadido que impulsa la contratación de las líneas de banda ancha.

Más adelante, las plataformas tecnológicas han manifestado también su oposición al respecto de la propuesta concreta de introducir un mecanismo de negociación obligatorio de una contribución al coste de las redes con los operadores, calificándolo de “impuesto teleco”. En primer lugar, negaban la supuesta asimetría de poder. En segundo lugar, consideraban que supondría romper con el principio neutralidad de red al introducir un tratamiento diferenciado para un tipo concreto de tráfico. Finalmente, resaltan que las grandes tecnológicas contribuyen ya al desarrollo y mejora de las redes, habiendo invertido 183.000 millones de euros entre 2011 y 2021 en infraestructuras que benefician la conectividad europea (e.g. centros de datos, cables terrestres y submarinos, CDNs). 
 

 

Además de los principales operadores de telecomunicaciones europeos y los LGT, otras partes interesadas se han manifestado sobre la cuestión, generalmente, oponiéndose al que también denominan “impuesto teleco”. Entre los diversos manifiestos publicados, quizás el más relevante fue el suscrito por una coalición amplia de asociaciones defensoras de derechos civiles, titulares de derechos de copyright, organizaciones de consumidores, plataformas de streaming y operadores de telecomunicaciones virtuales y alternativos. Este grupo diverso de agentes señalaba que la propuesta realizada por ETNO plantea amenazas graves para la competencia, la libertad de elección de los consumidores y el ecosistema de Internet en su conjunto.

Es necesario reseñar que las partes interesadas que se oponen a la posición de las operadoras no han propuesto ningún mecanismo alternativo para sufragar el coste de los objetivos de conectividad de la Década Digital. Desde su punto de vista, existe la financiación pública y privada necesaria para soportar el despliegue de las infraestructuras necesarias sin la introducción de nuevos instrumentos.

La división y mutabilidad de equilibrios en las instituciones legislativas y reguladoras europeas

En el seno de los órganos legislativos de la Unión, Parlamento y Consejo, las posturas han estado divididas y han sido fluctuantes desde el comienzo de la disputa. Comenzando por el Parlamento, la cámara de representación ciudadana removió del marco estratégico de la Década Digital las referencias a una “contribución justa” en julio de 2022. Apenas un año más tarde, en sesión plenaria en junio de 2023, aún quedando lejos de un apoyo claro al mecanismo propuesto por ETNO, se aprobó el informe anual de política de competencia del Parlamento abogando por “el establecimiento de un marco político en el que los grandes generadores de tráfico contribuyan equitativamente a la financiación adecuada de las redes de telecomunicaciones sin perjuicio de la neutralidad de la red”.

En lo que respecta al Consejo, el 2 de junio de 2023 se reunió en su configuración para los asuntos de Telecomunicaciones, incluyendo en su agenda un intercambio de puntos de vista sobre el futuro del sector. El diálogo entre los máximos representantes políticos sectoriales de los Estados miembros se celebró a puerta cerrada, pero ha trascendido que hasta 18 países se opusieron a establecer una contribución por parte de los LGT a las operadoras o exigieron un mayor estudio. Las críticas a la propuesta realizada por ETNO se centraron en señalar la carencia de un análisis completo de los efectos en el ecosistema digital, la ausencia de un déficit de inversión y el riesgo que las grandes tecnológicas pudieran transferir el costo adicional de la obligación a los consumidores. No obstante, es importante reseñar que la propuesta de los operadores sí fue apoyada por tres de los cuatro países grandes de la Unión (Francia, Italia y España).

Finalmente, entre los posicionamientos de las instituciones comunitarias, es necesario recoger la expresada por la asociación de reguladores de la Unión Europea (BEREC, Body of European Regulators for Electronic Communications), que ha ratificado su tradicional posición contraría a implantar en el ámbito de Internet el pago en función del tráfico por parte de las partes generadoras (sender party pays). El organismo hizo público un resumen de la respuesta facilitada a la consulta abierta por la Comisión Europea, dentro de la cual reiteraba sus reservas sobre el impacto de la implantación de la medida sobre los usuarios finales, la neutralidad de la red y la competencia. 

A la búsqueda de alternativas para financiar los objetivos de conectividad europeos

La propuesta de ETNO para financiar los objetivos de conectividad de la Década Digital parece encontrarse en un callejón sin salida. A falta de la publicación por la Comisión Europea de las conclusiones de la consulta exploratoria, el mecanismo de negociación bilateral entre operadores y LGT, similar al establecido en Corea del Sur, no parece recoger suficientes apoyos. ¿Existe realmente la necesidad de mayor capilaridad y amplitud de despliegue de redes Gigabit y cuáles serían las otras alternativas para financiarlos que no entrasen en conflicto con el principio de neutralidad de red?



La evidencia de la necesidad de infraestructuras de red adicionales a las existentes para alcanzar los objetivos de conectividad de la Década Digital, ciertamente, existe. Incluso en España, líder europeo en el despliegue de banda ancha sobre fibra óptica, se ha recurrido a apoyar con fondos públicos un servicio de último recurso, UNICO Demanda Rural, para aportar una conectividad de prestaciones razonables en las áreas más remotas. Sin embargo, soluciones tecnológicas de este tipo no serían suficientes para hacer llegar una conectividad Gigabit a toda la población, dando lugar a la bolsa de 45 millones de personas sin acceso a las redes adecuadas que se indicaba al comienzo de este texto.

Como ya hemos comentado anteriormente, los LGT apuntan en su último documento de posicionamiento hacia la continuidad del actual modelo de despliegue de redes, basado en inversión privada apoyada por ayudas públicas puntuales en zonas rurales y remotas. Sin embargo, la fuente de financiación pública hacia la que se señalan, el uso por los Estados miembros del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR), podría resultar insuficiente para movilizar la inversión requerida de al menos 174.000 millones de euros. Según datos recopilados por la Fundación Bruegel, los Estados miembros dedicarán aproximadamente 33.500 millones del MRR a proyectos de conectividad, que difícilmente sería suficiente para incentivar la inversión privada restante en zonas remotas y escasamente rentables. Adicionalmente, las normas de ayudas de estado de la Unión Europea han supuesto hasta ahora una traba para una intervención efectiva por los países que más han apostado por los incentivos públicos al despliegue de red. 
 
Un instrumento ignorado por ambas partes, LGT y operadores, pero que sin embargo la Comisión Europea parece abrir como opción en su consulta exploratoria, es la constitución de un Fondo de Servicio Universal (FSU), financiado por los primeros o por ambos. El FSU, nutrido de aportaciones de los operadores, ha sido utilizado en Estados Unidos para la financiación, entre otros, de programas de extensión de redes de acceso. Alguno de los modelos de “contribución justa” propuestos para el mercado estadounidense por algún integrante de su organismo regulador, la Comisión Federal de Comunicaciones (FCC), pasan por la inclusión de los LGT entre el grupo de compañías que aportan contribuciones al FSU. 

Finalmente, durante el debate del Estado de la Unión, celebrado en septiembre de 2022, la Presidenta de la Comisión Europea anunció su intención de promover un Fondo de Soberanía de la Unión Europea. Aunque la propuesta de la Comisión aún no se ha materializado, el Comisario Breton ha dado su visión del mismo como un instrumento financiado mediante deuda compartida por los Estados miembros, destinado a apoyar proyectos bien identificados de interés para la soberanía de la UE en cualquier sector industrial. Alcanzar los objetivos de conectividad de la Década Digital bien podría incluirse entre el rango de proyectos a apoyar con el Fondo de Soberanía. 

Junto con la combinación de las instrumentos de financiación descritos en este apartado, la eliminación de ciertas barreras regulatorias sectoriales podrían fortalecer la situación económica de los operadores y contribuir a alcanzar los objetivos de la Década Digital. Ejemplo de ello sería la supresión de obligaciones mayoristas y las limitaciones para la consolidación del mercado.

Conclusión

Los objetivos de conectividad de la Década Digital son un pilar central para el bienestar económico y social de Europa. La transformación digital requiere de una alta capilaridad de redes de alta capacidad y rendimiento, que habiliten la existencia de aplicaciones innovadoras y faciliten el acceso universal a las mismas. Mantener un crecimiento económico sostenible e inclusivo depende, consecuentemente, de la movilización en los próximos años de los recursos que permitan hacer frente a las inversiones que hagan realidad la ubicuidad de la banda ancha ultrarrápida con velocidad de acceso más allá del gigabit, tanto fija (fibra óptica) como móvil (5G y 6G).

Las necesidades de financiación para hacer realidad la extensión de las redes gigabit ha sido cifrada en 174.000 millones de euros. España ha incluido dentro de su programa de la Presidencia rotatoria impulsar la búsqueda de una solución al reto, siendo uno de los probables puntos de la agenda en el Consejo informal de la Unión de responsables de telecomunicaciones que se propone celebrar en octubre de 2023. La materialización de la solución requerirá de la identificación de un mecanismo adecuado para implementar la “contribución justa” de todas las partes, pero también de seguir manteniendo los instrumentos de ayudas públicas apropiados, quizás en un marco de ayudas de estado más flexible y eventualmente reforzados con nuevas herramientas como el Fondo de Soberanía. 
 

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