Este artículo es un resumen del trabajo del mismo autor publicado por el Real Instituto Elcano: European industrial policy: the lessons from NGEU in the new geopolitical framework, “more funds are not enough”

Para desarrollar una política industrial europea exitosa en el nuevo marco geopolítico, la experiencia de NextGenerationEU muestra que el aumento de los fondos de dimensión europea debe ir acompañados de cambios profundos en la forma en que se invierten, transformando la cooperación público-privada con el objetivo de elevar la escala de la industria y tecnología europeas (scale up). Europa carece de historias de éxito como las que han llevado a los Estados Unidos (EEUU) a liderar y ejercer tracción tecnológica e industrial a escala global a partir de grandes proyectos espaciales y de defensa.

Si la Unión Europea (UE) pretende tener éxito en su carrera industrial, tecnológica y de generación de riqueza con China y Estados Unidos, deben alcanzarse otros objetivos como la creación de la Unión de Mercados de Capitales, la Unión Bancaria y la Unión Energética, acompañados de un nuevo instrumento financiero o fondo soberano. Nuevos instrumentos y políticas que deberían poder garantizar la eficiencia, sencillez, neutralidad y solidez que EEUU ha alcanzado con el IRA. Europa ha creado demasiados obstáculos administrativos y regulatorios para sus instrumentos financieros.

Europa tiene que cambiar su forma de relacionarse con el resto del mundo, comprometiendo y reforzando su agenda exterior con elementos industriales y de inversión que permitan beneficios claros para sus homólogos de forma equitativa y sostenible (Global Gateway, o la iniciativa UE-EEUU en el G-20 como alternativa la Ruta de la Seda china), al tiempo que defiende el Mercado Único evitando la fragmentación nacional y la competencia entre Estados miembros. También debe evitar la utilización de ayudas nacionales para atraer proyectos de inversión o rescatar empresas de forma asimétrica y contraria a los principios de integración europea.

Trump, el Covid-19 y Rusia han provocado la aceleración de una tendencia geopolítica previa, la necesidad de una nueva política industrial común en Europa, por dos razones principales:

En primer lugar, las restricciones y obligaciones impuestas por la transformación geopolítica global iniciada hace al menos una década y que se hacen evidentes durante el mandato del presidente Donald Trump en EE.UU. y la creciente confrontación entre China y EEUU. Un enfrentamiento cada vez más orientado hacia el comercio, la industria y la competencia en materia tecnológica.

En segundo lugar, la aceleración de esta tendencia provocada por la pandemia global de Covid-19, que puso de relieve los riesgos y consecuencias de la vulnerabilidad industrial y tecnológica que luego quedaron de manifiesto y que la posterior crisis de oferta, los llamados cuellos de botella, agudizó. Este proceso se hizo aún más evidente con la invasión de Ucrania que amplió la vulnerabilidad al sector energético, poniendo de relieve el riesgo que la dependencia rusa había generado en Europa, realidad que, aprovechando los instrumentos de inversión creados para hacer frente a la pandemia, principalmente el NextGenerationEU, condujo a una aceleración de la transición energética europea.

El IRA despierta a Europa

En este contexto han ocurrido otros hechos relevantes, como la aprobación por parte de la administración del presidente Joe Biden de la Ley de Reducción de la Inflación (IRA) en agosto de 2022, y posteriormente, el discurso de Jake Sullivan, Asesor de Seguridad Nacional del presidente Joe Biden, en abril de 2023 en el Instituto Brookings, sobre la renovación del liderazgo económico de Estados Unidos.

La industria como nueva clave para la seguridad nacional

Este discurso ha dejado claro cuál es el nuevo paradigma: la seguridad nacional dicta la estrategia económica -política económica, industrial y comercial- algo impensable hace muy poco tiempo.

La gran pregunta es si la UE puede y debe hacer lo mismo, y si podrá contribuir a configurar un nuevo orden internacional abierto, multilateral y basado en sus valores y principios tradicionales: democracia liberal, Estado de derecho, Estado de bienestar y economía de mercado abierta, y compatible con el vínculo transatlántico, mientras crece la rivalidad entre China y EEUU, y Rusia se convierte en el principal factor desestabilizador a nivel global y también en la vecindad europea.

En los EEUU voces importantes como Larry Summers han advertido de los riesgos que implicarían para el bienestar de la clase media estadounidense un aumento del proteccionismo y la consolidación de la desglobalización si ello conlleva la pérdida de acceso a bienes industriales y de consumo de menor precio.

La verdadera pregunta que Europa debe plantearse es cómo combinar la nueva geopolítica energética, tecnológica y productiva con el refuerzo del Mercado Único, con sus objetivos y necesidades de seguridad y defensa, sin caer en el proteccionismo, mientras impulsa la adaptación del multilateralismo a la nueva realidad global.

Europa debe proteger su competitividad interna y externa al tiempo que refuerza el atractivo del Mercado Único para inversiones sostenibles o verdes, manteniendo la eficiencia de su proceso de descarbonización interno. Como agente en el exterior debe reforzar su agenda allí donde China no llega o no llega lo suficiente dotando al debate sobre la Autonomía Estratégica Abierta de contenidos reales y prácticos en su dimensión industrial tanto tecnológica como de inversión.

La realidad es que la UE aún no ha tomado un camino claro. La UE debe abordar esta cuestión desde la perspectiva de la cadena de valor europea –tecnología, materias primas, investigación, desarrollo e innovación– y también de la construcción de la Unión Energética Europea, lo que requerirá reformar los Tratados (art. 194).

No es sólo una cuestión de seguridad como en EEUU, para Europa también es una cuestión de supervivencia para mantener su riqueza y bienestar y el modo de vida propio de la sociedad europea.



La insostenible fragmentación regulatoria nacional de los sistemas de fijación de precios y subvenciones de los Estados miembros debilita la capacidad de respuesta europea, en el sector energético más que en cualquier otro lugar, e impide combinar esfuerzos presupuestarios y legislativos.

El enfoque europeo habitual que enfatiza la dimensión regulatoria es insuficiente. El poder blando no es suficiente. El grado requerido de transformación industrial que Europa merece necesita algo más que un incentivo o una camisa de fuerza regulatoria, porque exige complicidad y confianza empresarial para asumir en primera persona complejas inversiones productivas y tecnológicas privadas.

El riesgo de ayudas y subsidios estatales nacionales e incontrolados en Europa

Europa también debe ser consciente de que el volumen financiero que dedica a subsidios industriales de manera no coordinada a nivel nacional es, al menos, equivalente al que EEUU ha puesto en circulación con el IRA (ver cifras en artículo original, 173.000 millones de € sólo en energía en el año 2020 antes de la invasión de Ucrania).

El comercio internacional

En materia de comercio internacional, la UE debe combatir lo peor del IRA -reglas de origen o restricciones de repuestos para vehículos eléctricos- y negociar un acuerdo multilateral sobre subsidios verdes y transición energética, así como sobre aspectos complejos como las tendencias que acentúan la desigualdad y el trabajo de calidad y que amenazan a la democracia. 

Asimismo, en el seno del Consejo de Comercio y Tecnología (TTC) UE-EEUU, es necesario avanzar en temas de fondo y con contenido efectivo que anclen negociaciones abiertas para garantizar los intercambios en sectores industriales y tecnológicos específicos.

Reducir riesgos con China

Respecto a China, en el plano comercial, la presidenta Von der Leyen ha declarado que la UE quiere reducir los riesgos económicos y diplomáticos, pero no desconectarse, (de-risking not decoupling), porque una retirada total como la que parece perseguir EEUU no sólo sería inviable sino también contraria a los intereses europeos. 

Europa debe saber combinar el refuerzo de su autonomía estratégica en producción, tecnología e industria con el objetivo de no renunciar al mercado chino. Esta voluntad no es exclusivamente europea. Para muchas multinacionales de todo tipo y sector, el mercado chino es imprescindible.

Las lecciones de NextGenerationEU y el caso de EspañaLa capacidad de absorción del sector privado europeo es limitada, esta absorción depende de las expectativas, la experiencia en escalamiento tecnológico (menor en Europa que en EEUU) y las dificultades de los sistemas administrativos nacionales y europeos que asignan fondos a los proyectos. No es tan fácil lograr una cooperación público-privada eficiente que se ajuste a los parámetros del mercado.

La principal razón de las dificultades encontradas es la naturaleza de los proyectos financiados con las nuevas facilidades financieras, mucho más difíciles de ejecutar que los que tradicionalmente han sido financiados con fondos europeos.

Es completamente diferente financiar la provisión pública de un bien -como una carretera- que la transformación de un proceso productivo de una empresa privada que, aunque financiada o cofinanciada, necesita tener sentido y coherencia financiera y de mercado de acuerdo con su especialización competitiva y sectorial, requiere tecnología e implica un riesgo.

Ampliar la tecnología europea

Europa adolece de una grave falta de experiencia en la aplicación práctica de proyectos industriales capaces de escalar su tecnología, escalar tecnología en palabras de James Bradford DeLong -scale up tecnology-, siguiendo directrices como las que han llevado a los EEUU a ejercer tracción desde grandes proyectos espaciales y de defensa.

Tecnológicamente y desde una perspectiva industrial por lo menos es necesario unir todo lo “nuevo” a nivel europeo (IA, aeroespacial, computación cuántica, tecnologías de defensa, salud de vanguardia) y escalar la tecnología europea.

Eficiencia, sencillez, neutralidad y solidez

Los incentivos y la sencillez son esenciales, más aún para las empresas españolas y europeas, comparativamente pequeñas y vulnerables. Si hay una cuestión a destacar del IRA americano y las medidas que contempla es su sencillez -administrativa, fiscal y financiera-, y su neutralidad tecnológica respecto de la transición energética.

Conclusiones

Si Europa en su conjunto pretende tener éxito en su carrera industrial, tecnológica y de generación de riqueza con China y Estados Unidos, el principal objetivo de Europa debería ser la necesidad de construir un verdadero ecosistema industrial europeo, siguiendo la línea del viejo debate sobre los distritos industriales europeos.

También son necesarias reformas estructurales complementarias en ámbitos como la calidad del empleo y las cualificaciones, la resolución de insolvencias y quiebras, o la unidad del mercado dentro de los Estados miembros.

Por último, se necesita una gobernanza económica amplia y más orientada hacia ganancias reales de la actividad productiva, incluyendo la fiscalidad y la tributación, así como la reforma de nuestras maltrechas instituciones en todos los niveles para mejorar su capacidad de ejecución. La renuencia a aceptar el cambio sólo puede llevarnos a un mundo peor.