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CEPR

Las dependencias estratégicas de la UE al descubierto

Román Arjona, William Connell García, Cristina Herghelegiu

10 mins - 1 de Diciembre de 2023, 07:00

En las últimas décadas, el mundo ha experimentado cambios constantes en forma de complejos retos sociales a largo plazo: cambio climático, envejecimiento de la población y una digitalización masiva de la economía y la sociedad. Mientras que algunos de ellos han traído consigo numerosas oportunidades, otros han ejercido presiones sobre la economía, la industria y la sociedad europeas. Una "permacrisis" o "era del desorden" de duración indefinida, anclada en perturbaciones incesantes y una elevada incertidumbre, ha añadido una capa adicional de complejidad a los esfuerzos desplegados para frenar estos retos. Los efectos acumulados de la pandemia del COVID-19, la invasión rusa de Ucrania y la crisis energética no sólo han aumentado las fricciones geopolíticas, sino que también han inducido una profunda redefinición de la arquitectura y la dinámica de las cadenas de suministro mundiales.
 
Aunque algunos de los costes sociales asociados a la remodelación de las cadenas de valor mundiales eran posiblemente inevitables, otros son el resultado de fallos de mercado bien conocidos. Éstas se producen cuando las empresas dan prioridad a sus intereses individuales, ya sean financieros o de otro tipo, frente a preocupaciones sociales más amplias. Por ejemplo, una dependencia excesiva de zonas geográficas delimitadas para obtener insumos estratégicos, como materias primas esenciales, puede inducir un resultado subóptimo desde el punto de vista social. En este contexto, los responsables políticos de todo el mundo han elaborado nuevas estrategias para estimular la competitividad y el crecimiento, abordando al mismo tiempo los riesgos derivados de la policrisis. Muchas de ellas se centran en aumentar la resiliencia económica y social. En la UE, esto se materializó en una estrategia industrial renovada cuyo núcleo es la autonomía estratégica abierta. Esta nueva agenda combina la apertura al comercio internacional con la creación de capacidad nacional en áreas estratégicas (Comisión Europea 2021).
 
En este artículo presentamos una metodología para medir las dependencias y vulnerabilidades de la UE. Nuestro enfoque rastrea las áreas en las que dichas dependencias son propensas a crear riesgos ex ante de dificultades en la cadena de suministro y, al hacerlo, nuestro trabajo complementa estudios recientes (Attinasi et al. 2022, Baldwin 2022, Benoit et al. 2022, Inoue y Todo 2022, Martin et al. 2022, Lebastard et al. 2023, Schwellnus et al. 2023). También pretendemos completar otros estudios que analizaron las vulnerabilidades globales y nacionales de los productos (Bonneau y Nakaa 2020, Di Comite y Pasimeni 2023, Jaravel y Mejean 2021, Comisión Europea 2021, Reiter y Stehrer 2021, BCE 2023, Schwellnus et al. 2023).
 

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El punto de partida de este artículo es 2021. En ese año, la Comisión Europea propuso una metodología ascendente basada en datos para evaluar las dependencias de productos de la UE. En un documento reciente (Arjona et al. 2023), actualizamos esta metodología aprovechando el nuevo conjunto de datos comerciales FIGARO de la Comisión Europea, que corrige las reexportaciones en el comercio internacional. La falta de tratamiento de las reexportaciones es un inconveniente presente en los conjuntos de datos de comercio prevalentes que puede dar lugar a reducciones o aumentos artificiales del número de productos dependientes.
 
Un método ascendente basado en datos para detectar dependencias estratégicas
Nuestro análisis se centra en el universo de unos 5.400 productos importados por la UE entre 2017 y 2020. Revisamos y filtramos esos productos para identificar un subconjunto para el que la UE experimenta dependencias del exterior. Para ser clasificado como dependiente del exterior con nuestro método, un producto debe cumplir tres criterios: en primer lugar, la mayoría de las importaciones no procedentes de la UE de ese producto deben proceder de menos de tres países extranjeros; en segundo lugar, las importaciones no procedentes de la UE del bien en cuestión deben representar al menos el 50% de sus importaciones totales de la UE; y en tercer lugar, las importaciones no procedentes de la UE deben superar las exportaciones totales de la UE. Esto se complementa con una evaluación del rango relativo de cada uno de los bienes comercializados en los tres indicadores económicos que sustentan cada uno de los tres criterios anteriores, agrupados en una única métrica. A continuación seleccionamos el 10% superior de esa distribución. En resumen, nuestra metodología nos permite identificar los bienes que sufren una concentración excesiva en fuentes extranjeras, una escasez significativa dentro de la UE y escasas posibilidades de sustitución nacional. A continuación analizamos los bienes en ámbitos sensibles como la seguridad y la protección, la salud y las transiciones gemelas.
 
Aplicando la metodología descrita a los datos de importación de la UE, aislamos 204 productos como dependientes del exterior, en cuatro bloques principales. En primer lugar, se identifican los productos dependientes en las industrias de alto consumo energético. Se trata sobre todo de materias primas utilizadas como insumos en muchos otros sectores industriales. Algunos ejemplos son el manganeso, el níquel, el aluminio, el cromo, los metales de tierras raras, el molibdeno, los boratos, el uranio, el silicio y los imanes permanentes. Además, se identifican dependencias para insumos energéticos tradicionales como el carbón o el coque de petróleo y los gases. En segundo lugar, dentro del ecosistema industrial de la salud, las dependencias incluyen compuestos heterocíclicos, alcaloides, medicamentos, vitaminas e instrumentos médicos (por ejemplo, aparatos de escintigrafía, mecanoterapia o aparatos ortopédicos). También observamos bienes relacionados con la COVID-19 en los que se experimentaron importantes dificultades en la cadena de suministro al inicio de la pandemia, como guantes quirúrgicos o prendas de protección. En tercer lugar, dentro del ecosistema industrial de las energías renovables, se reconocen dependencias en materias primas con fuerte demanda para la transición verde, como las células fotovoltaicas o las lámparas LED. En cuarto lugar, en el frente digital, se detectan productos como ordenadores portátiles, teléfonos móviles, monitores y proyectores.


 
Estos 204 productos en los que la UE experimenta dependencias del exterior representan alrededor del 9,2% del valor total de las importaciones extracomunitarias. En cuanto a los orígenes, China representa más de la mitad de este valor, seguida de EE.UU. y Vietnam, con un 9% y un 7%, respectivamente. En cuanto al número de productos dependientes, China es la primera fuente para 64 de ellos, seguida de EE.UU. con 38 y Rusia con 15 (véase el gráfico 1). Examinar el número de productos en lugar del valor de las importaciones es crucial, ya que los productos, a pesar de tener un valor de importación bajo, pueden causar trastornos importantes a la sociedad, como ocurrió con las mascarillas durante la pandemia de COVID-19.
 
Gráfico 1.- Mapa de los orígenes de 204 productos dependientes, con ejemplos
Fuente: Cálculos de los autores a partir de la base de datos Trade-Figaro-Eurostat.
 
Riesgos de puntos únicos de fallo
La lista de dependencias de la UE en ecosistemas estratégicos puede complementarse con las principales características de la red comercial mundial asociada a cada uno de los 204 productos identificados. Esto nos permite detectar bienes cuya producción está muy concentrada a escala mundial y que pueden considerarse muy vulnerables en caso de dificultades en la cadena de suministro. Nuestro análisis sostiene que el riesgo relativo de experimentar un punto único de fallo (SPOF) mundial para cualquiera de los 204 bienes es mayor cuando un único exportador es central para un gran número de países dentro de una red comercial determinada, y cuando es probable que la producción mundial se concentre en un único país.
 
Calculamos el riesgo de un SPOF global comparando la posición relativa de cada uno de los productos comercializados utilizando las dos métricas anteriores. Los productos con el mayor riesgo agregado de un SPOF aparecen en el decil 10 de la distribución de los 5.400 productos del HS6. Los productos con menor riesgo de SPOF se sitúan en los deciles inferiores. Una vez identificada la posición relativa de cada producto comercializado, volvemos a nuestra lista identificada de 204 dependencias para informar a los responsables políticos a la hora de desarrollar acciones paliativas para evitar dichas vulnerabilidades. De los 204 productos dependientes de la UE, cerca del 20% se encuentran en el decil más alto y, por tanto, corren el mayor riesgo de experimentar un SPOF, mientras que sólo el 6% se encuentra en la categoría de menor riesgo. Entre los productos con mayor riesgo de sufrir un SPOF figuran los bienes del ecosistema industrial sanitario (antibióticos, vitaminas, aparatos médicos y bienes COVID-19), digital (ordenadores portátiles y sus piezas, receptores de radiodifusión y teléfonos móviles) y las energías renovables (luces LED).
 
Conclusiones
Nuestros resultados implican que los riesgos asociados a las dependencias de la UE no pueden mitigarse con una receta política única. Mejorar nuestra comprensión granular de las dependencias estratégicas y los SPOF globales nos permitiría, por ejemplo, diferenciar entre productos en los que la diversificación a través de instrumentos de política comercial es adecuada de otros productos en los que la mitigación del riesgo podría beneficiarse más bien del desarrollo de capacidades de la UE. Más concretamente, para abordar las dependencias de la UE de productos para los que el riesgo asociado de un SPOF es bajo, las políticas de la UE deberían poder movilizar plenamente el poder de la instrumentación de la política comercial. Por otra parte, si las dependencias de la UE experimentan riesgos elevados de un SPOF, el apoyo a la creación y el despliegue de tecnologías novedosas, una I+D más sólida, los esfuerzos de circularidad o el almacenamiento pueden parecer soluciones más adecuadas para apoyar la creación de capacidad interna de la UE a través de políticas industriales y de innovación.
 
En este contexto, la UE se ha dotado en los últimos años de un conjunto de medidas políticas para frenar sus dependencias estratégicas. En el caso de las materias primas, donde las dependencias de la UE son prominentes, la recientemente adoptada Ley de Materias Primas Críticas (2023) tiene como objetivo fomentar el acceso de la UE a un suministro seguro, diversificado, asequible y sostenible de dichas materias, apoyando una mayor capacidad de la UE para la extracción, el procesamiento y el reciclaje. La Ley Europea de Chips (2022) y la Ley de Industria Neta Cero (2023) pretenden acelerar la capacidad de fabricación de chips y paneles solares de la UE, respectivamente. Estas iniciativas garantizan una posición central para unas herramientas de seguimiento precisas y pertinentes, capaces de medir con exactitud y desentrañar las dependencias estratégicas. Dichas herramientas también deberían ser capaces de identificar puntos únicos de fallo dentro de las cadenas de suministro y, de este modo, proporcionar señales de alerta temprana de posibles interrupciones de la cadena de suministro.
 
Read the original article in English published by the Centre for Economic Policy Research
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