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JOHANNA GERON (REUTERS)

Las nuevas reglas fiscales de la UE

Valeria Álvarez

8 mins - 9 de Enero de 2024, 07:00

Al término de su semestre al frente de la Presidencia rotatoria de la UE, el Gobierno español se anotó dos éxitos diplomáticos: La adhesión de Rumanía y Bulgaria a Schengen y un acuerdo político sobre la reforma de las reglas fiscales. El acuerdo de Schengen es sencillo, al menos en lo que afecta a los ciudadanos: se está dentro o fuera del espacio sin fronteras. Pero el acuerdo fiscal es mucho más complejo y lleno de matices. ¿Qué se espera que cambie y cuál puede ser el impacto real de estos cambios?

Cómo hemos llegado hasta aquí
Las reglas fiscales de la UE se adoptaron por primera vez en 1997 como parte de los criterios de convergencia de Maastricht para la adhesión al euro. Estas normas exigían a los futuros miembros de la Unión Monetaria Europea que mantuviesen, entre otras cosas, la ratio de deuda pública por debajo del 60% del PIB y el déficit por debajo del 3% del PIB. Estas cifras eran en gran medida arbitrarias, e implicaban una tasa de crecimiento económico nominal un 5% superior al tipo de interés de la deuda pública, o una reducción proporcional del gasto público si el crecimiento económico no alcanzase ese elevado objetivo. Tras la entrada en el euro, las normas fiscales pasaron a conocerse como Pacto de Estabilidad y Crecimiento, pero no eran nada de eso.

En una recesión, el Pacto de Estabilidad y Crecimiento era fuertemente contractivo. Esto se convirtió en un gran problema durante la Gran Recesión que siguió a la crisis financiera del Atlántico Norte iniciada en 2007. En 2010, la crisis fiscal de la eurozona llevó a una situación límite, pero la UE reaccionó redoblando su apuesta por las reglas fiscales.

El Consejo Europeo impuso la austeridad introduciendo el Six Pack en 2011. Éste incluía un objetivo presupuestario a medio plazo con un déficit presupuestario estructural no superior al 1% del PIB, una senda presupuestaria de 20 años hasta alcanzar una ratio de deuda del 60%, y sanciones económicas de hasta el 0,5% del PIB para los países que incumpliesen las normas.

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Poco después, en 2012, le siguió el Pacto Fiscal. Exigía que el límite de déficit presupuestario estructural se consagrase constitucionalmente, a un nivel del 0,5% del PIB si la ratio de deuda superase el 60%. Estas normas estrictas y arbitrarias volvieron a chocar rápidamente con la realidad económica y política, lo que obligó a permitir cada vez más flexibilidad dentro del Pacto de Estabilidad y Crecimiento desde 2015.

El daño duradero del Pacto Fiscal se produjo con la inclusión de las normas fiscales en las constituciones de los Estados miembros de la zona del euro. Fue un error cometido originalmente Alemania en 2009, y que recientemente incluso la propia Alemania ha desautorizado. Pero es más fácil cometer errores constitucionales que deshacerlos, como está descubriendo Alemania.

En qué punto nos encontramos
El concepto de reglas fiscales murió realmente con la Covid19. Se trataba de un verdadero choque externo, de esos que a los economistas les gusta esgrimir para esconder bajo la alfombra los fallos recurrentes de sus previsiones macroeconómicas. Los confinamientos exigidos por la pandemia habrían destruido la economía europea si se hubiesen aplicado estrictamente las normas fiscales. Las circunstancias obligaron a la UE tanto a suspender el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, recurriendo a su Cláusula General de Escape, como a introducir un gran Mecanismo de Recuperación y Resiliencia plurianual con el que realizar las inversiones públicas necesarias al margen de las normas fiscales.

A principios de 2022, cuando los gobiernos de la eurozona esperaban salir del bache provocado por la pandemia, la economía europea se vio golpeada por las consecuencias de la invasión rusa de Ucrania, otro auténtico shock externo que aún continúa. En marzo de 2023, la Comisión Europea anunció que la Cláusula General de Escape dejaría de aplicarse en 2024. Esto puede hacerse porque la mayor inflación provocada por la guerra de Ucrania es en realidad estabilizadora desde el punto de vista fiscal, aunque los tipos de interés más altos impuestos reactivamente por el Banco Central Europeo corran el riesgo de empujar la economía de la eurozona a una recesión cíclica.

En abril de 2023, la Comisión propuso una reforma del marco de gobernanza fiscal para avanzar hacia un sistema que haga hincapié en los objetivos de gasto dentro de planes fiscales-estructurales nacionales a medio plazo, en lugar de los objetivos de ratios fiscales a corto plazo. En diciembre, el Consejo acordó un mandato en el mismo sentido, permitiendo el inicio de negociaciones con el Parlamento Europeo para aprobar una versión de la propuesta de la Comisión.

Las nuevas normas
El cambio más significativo en las normas cuantitativas es el ritmo deseado de ajuste del ratio de deuda. Anteriormente, los países estaban obligados a reducir anualmente sus ratios de deuda en una vigésima parte del exceso sobre el nivel de referencia del 60%. Esto significa, por ejemplo, que Italia, con una ratio de deuda inferior al 135%, se habría visto obligada a reducir su deuda en 3,75 puntos porcentuales al año a partir de 2024. En las condiciones de inflación y tipos de interés cercanos a cero que prevalecían antes de la guerra de Ucrania, este requisito habría obligado a Italia a registrar un superávit presupuestario estructural de aproximadamente ese tamaño. Esto no sólo es tan casi imposible de alcanzar como permite una ciencia inexacta como la economía, sino que además es casi 7 puntos porcentuales más estricto que el límite de déficit del 3%, y está aún más alejado del déficit del 5% que el país registra en 2023.

En cambio, el nuevo mandato del Consejo, según la Presidencia española, prevé una reducción anual de la ratio de deuda de sólo un punto porcentual del PIB para los países con una ratio de deuda superior al 90%. Esto parece alcanzable, especialmente en las actuales condiciones de mayor inflación.

Una innovación importante introducida por las nuevas normas propuestas es un "margen de resiliencia" que obliga a los países a reducir su déficit estructural en un 0,4% anual si su déficit presupuestario supera el 1,5% del PIB. Con ello se pretende evitar que los países traten la cifra del 3% de déficit como un objetivo y no como un límite. Aunque en principio es más estricto que las normas actuales, limita el ritmo de reducción del déficit al 0,4% anual. Este ritmo de reducción del déficit se limitaría incluso al 0,25% anual en caso de que un país solicite una ampliación del horizonte temporal de su plan fiscal-estructural de 4 a 7 años, lo que puede hacer para tener en cuenta circunstancias económicas difíciles.



Las desviaciones de la trayectoria prevista del gasto público se contabilizarán en una cuenta de control mientras no esté en vigor una cláusula de salvaguardia. El procedimiento de déficit excesivo se activaría si la ratio de deuda supera el 60%, el déficit global no está "próximo al equilibrio" y la cuenta de control registra un déficit del 0,6% del PIB acumulado, o del 0,3% anual,

Desde el punto de vista político, el acuerdo tiene en cuenta las políticas anticíclicas, así como el cumplimiento de los objetivos políticos a largo plazo de la UE: transformación digital, transición ecológica, protección social y gasto en defensa. La inclusión del gasto en defensa entre las categorías protegidas es una innovación probablemente provocada por la guerra de Ucrania, y se suma al objetivo existente de autonomía estratégica motivado por la competencia con EE.UU. y China.

Además de dar cabida a estos objetivos políticos, la flexibilidad real del marco proviene del hecho de que las trayectorias de gasto se basarán en horizontes de 4 a 7 años, y presumiblemente se revisarán anualmente. Habida cuenta de la naturaleza de las previsiones económicas y de los caprichos del ciclo económico, un objetivo móvil a tan largo plazo constituye realmente una restricción suave de la senda de gasto público en los próximos uno o dos años, que es el horizonte de la planificación presupuestaria.
 
El papel del Gobierno español
Por supuesto, una Presidencia rotatoria de la UE no puede atribuirse todo el mérito de las decisiones de una institución colegiada tan compleja como la Unión Europea, pero las prioridades diplomáticas del estado miembro que ostenta la Presidencia juegan un papel importante a la hora de determinar qué expedientes avanzan realmente en el Consejo cada semestre. 
 
No se hace suficiente hincapié en el efecto que los sucesivos gobiernos españoles del presidente Pedro Sánchez han tenido en la gobernanza económica europea durante los últimos años. Quizá a regañadientes, porque Sánchez no se propuso ser un revolucionario económico. Nadia Calviño, la ministra de Economía, debía proporcionar fiabilidad en materia presupuestaria e inspirar confianza en los círculos europeos. En su segundo gabinete, Sánchez incorporó a José Luis Escrivá, de la autoridad fiscal independiente española AIReF, al ministerio de Seguridad Social, reforzando aún más la impresión de responsabilidad fiscal convencional.
 
Pero entonces llegó la pandemia de Covid19 y España desempeñó un papel decisivo en impulsar políticamente la adopción del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia y el instrumento NextGenerationEU. Más tarde, España se unió a los Países Bajos con un "documento oficioso" sobre autonomía estratégica. Y, tras la invasión rusa de Ucrania, España desempeñó un papel clave al impulsar la adopción de un marco de emergencia sobre los precios de la energía y la seguridad del suministro. Las prioridades económicas españolas, que desde hace tiempo están alineadas con el paso de los ratios fiscales a los objetivos de gasto, han contribuido sin duda a que el nuevo acuerdo sobre normas fiscales haya superado la línea del Consejo.
 
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